Антон Данилов-Данильян, Александр Рубцов

Реализация закона «О техническом регулировании»:
не допустить пересмотра идеологии реформы

В конце 2002 г. Президент подписал закон «О техническом регулировании». Этому событию предшествовала драматическая борьба буквально за каждое слово законопроекта. Что не удивительно: реформа технического регулирования затрагивает крупные интересы, связанные с влиянием и деньгами. Достаточно того, что взамен ведомственного нормотворчества установление обязательных требований переносится на уровень федеральных законов. Соответственно, прекращается торговля (кстати, как прежде, так и сейчас незаконная) обязательными нормативными актами, такими как ГОСТы. Исчезает возможность произвольного манипулирования их содержанием через изменения и толкования. Нормативная база, которой чиновник до сих пор помыкал бизнесом, превращается в техническое законодательство, защищающее бизнес от избыточных притязаний бюрократии.

В этом противоборстве, по-своему естественном и неизбежном, был, однако, нюанс, придававший ситуации оттенок абсурда. Законопроект был внесен в Думу Правительством, по итогам межведомственных согласований, трудных, но все же достигнутых. После этого эмиссары ряда министерств и ведомств развернули в Думе работу против принятия законопроекта или, как минимум, по внесению в него фатальных изменений. Один страдалец даже сподобился поднять панику в МАГАТЭ, за что позднее поплатился местом. Однако явление как таковое осталось: вертикаль исполнительной власти надломилась где-то посередине. Офицерский состав взялся не просто обсуждать решения генералитета, а публично их оспаривать и, хуже того, открыто работать на срыв их исполнения.

И все же в первом чтении закон был принят с редким счетом: 293 «за» и 92 «против». За время доработки текста ко второму чтению базовые принципы реформы удалось сохранить, несмотря на продолжавшиеся ведомственные диверсии. А потом и вовсе уникальный результат: во втором чтении всего 2, а в третьем чтении, через 50 минут, всего 4 голоса «против». Подготовка «красного бланка» Думы, утверждение в Совете Федерации и подписание у Президента прошли с курьерской скоростью. Слова «политическая воля» обрели реальный смысл. Революционная ситуация не вызрела: верхи знали, чего хотят, а низы бюрократии не смогли этому воспрепятствовать.

И вот через год после вступления закона в силу - новая атака на его базовые принципы. Основных направлений ревизии два: 1) вывести из-под закона целые отрасли; 2) размыть принцип установления обязательных требований исключительно через технические регламенты (законы).

Эти масштабные планы сторонники пересмотра закона тщательно камуфлируют. Необходимость «тронуть» закон обосновывается мелкими и безобидными правками, уточняющими на переходный период порядок подтверждения соответствия, регистрации деклараций и т.п. Но вместе с тем активно распространяется информация о том, что закон якобы в ближайшее время будет переписан, причем отнюдь не в деталях. В результате министерства и ведомства саботируют поручение Правительства о внесении необходимых изменений в другие федеральные законы в ожидании, что новая редакция закона «О техническом регулировании» будет настолько сглаженной, что значимых изменений в других актах не потребует. Проще говоря, зачем приводить законодательство в соответствие с законом, от которого скоро мало что останется?

Начнем с того, что формальные поводы для изменения закона ничтожны. Все эти вопросы вполне можно урегулировать на уровне подзаконных актов, максимум, постановлений правительства. Только все это надо было делать год назад, а не копить критическую массу якобы неразрешимых проблем для постановки вопроса о пересмотре закона.

Вместе с тем, терпеливость в затягивании этих нехитрых решений, восполняется нетерпеливостью, раскрывающей подлинные цели изменения закона. Ценой беспрецедентных усилий проект удалось выпустить почти без «дыр», распространенным на все необходимые сферы регулирования. Теперь же вопросы, концептуально решенные Правительством при внесении и формально закрытые законодателем и Президентом при утверждении закона, вновь поднимаются так, как будто страна готовится к первому чтению. Из-под действия закона «О техническом регулировании» вновь пытаются вывести атомную энергетику, авиацию, медицину… При этом нет никаких новых аргументов, в сравнении с теми, что были отвергнуты еще при внесении законопроекта правительством в Думу. Инициаторы ревизии ведут себя так, будто в 2002 году все уже не было в деталях проработано и однозначно прояснено. В том числе, в отношении приоритета международных договоров России, позволяющего в полной мере учесть специфику отраслей с особыми схемами регулирования. Однако легкое касание закона по мелким поводам вновь заводит эти «старые песни о главном»: о спасении ведомственного нормотворчества, хотя бы в отдельных отраслях.

Еще более глубокая ревизия зреет в мечтах стандартизаторов, которым закон «О техническом регулировании» нанес самый большой материальный и моральный ущерб. Дело в том, что закон ограничивает государственное регулирование исключительно безопасностью. Все требования по качеству, в изобилии рассыпанные по ГОСТам, становятся добровольными. Тем самым у стандартизаторов исчезает собственная делянка кормления на ниве государственного надзора за исполнением обязательных требований. Безопасность как таковая логично делится между другими ведомствами, отвечающими за техническую, пожарную, санитарно-эпидемиологическую, экологическую и т.п. безопасность. Нет и не может быть какой-то особой безопасности, подведомственной бывшему Госстандарту, а теперь восставшему на его руинах агентству, которая не была бы законной вотчиной других, специализированных органов. После принятия технических регламентов в ведении стандартизаторов остается исключительно добровольная сфера, что, во-первых, как-то не солидно, а во вторых, требует для многих из них неподъемных усилий. Не надо особых талантов, чтобы издавать и продавать ГОСТы, заведомо обязательные для исполнения. Совсем другое - писать стандарты, которые придется продавать на свободном рынке интеллектуальной продукции, так, чтобы люди приобретали их не по принуждению, а добровольно, не от безысходности, а для дела. Для такой стандартизации нужны другие мозги и другие «коммерческие» навыки, с чем часто возникают проблемы. Что же остается несчастным? - изо всех сил пытаться возвращать стандартам обязательность де-юре или де-факто, по закону или в обход него. Что многие из них сейчас и делают.

Первые попытки такого рода не отличались изобретательностью. Коллегия бывшего Госстандарта приняла было решение признать целесообразным использование ссылок на стандарты в технических регламентах, что, по сути, возвращало стандартам обязательность. Это вовремя отследили, и по прямому указанию из правительства бывший председатель Госстандарта В.Усов со свойственной ему прозорливостью подписал протокол своей Коллегии прямо противоположного содержания, а именно - утверждавший нецелесообразность таких ссылок.

После организационных и кадровых перемен, состоявшихся в ходе административной реформы, это мудрое решение забыли, и работа по внедрению «отсылочной конструкции» началась заново. Сначала просто явочным порядком. Агентство начало официально публиковать проекты технических регламентов со сплошными ссылками на стандарты, как будто никаких предупреждений извне не было и никаких решений по этому поводу в самом ведомстве не принималось. Одновременно слушателям семинаров за их же деньги пропагандировали эту обреченную конструкцию. В результате люди тратились сначала на обучение, а потом на разработку технических регламентов по заведомо непроходной схеме.

Зубодробительная критика этих схем вынудила сделать их обоснования более изысканными. Теперь это называется применением в России модели европейских директив Нового подхода. Схема проста. Технические регламенты пишутся как директивы, то есть не с нормами прямого действия, а с предельно общими рекомендациями (как образец обычно приводят требование директивы ЕС 98/37/ЕС на машины и оборудование: «шум должен быть минимальным при существующем уровне развития науки и техники»). Остальное - в стандартах, коих должны быть десятки тысяч.

Далее заскорузлый консерватизм в одночасье обернулся либерализмом без берегов. Эти схемы были раскритикованы экспертами «на поражение». Действительно, ссылки в законах делают отсылочные нормы стандартов обязательными, что противоречит и закону «О техническом регулировании», и Конституции, а заодно и обычным европейским представлениям. Реакция была мгновенной и тотальной: все требования стандартов в этой схеме вдруг были признаны… добровольными. Параллельно была развернута атака на регламенты с нормами прямого действия: дескать, они остановят научно-технический прогресс, обрушат международную торговлю, закроют России путь в международные организации и т.п.

Итак (вниманию остальных контрольно-надзорных органов!): в добровольную сферу предлагается перевести практически всю ныне действующую нормативную базу. И это в стране, в которой даже обязательные требования мало кто выполняет! Другого виража, на котором России впору обогнать Европу, не нашлось. (Причем обогнать разом на несколько кругов, поскольку в Европе продолжают работать и обычные директивы с нормами прямого действия, и части национальных технических законодательств, ни под какие директивы не подведенные).

Такого рода метания от попыток вернуть стандартам обязательность к признанию добровольности практически всех конкретных требований нельзя объяснить даже самой повышенной мобильностью правового сознания. Но можно объяснить коммерческим гением. Бизнес-план, стоящий за этой схемой, вырисовывается во всем своем блеске. В публичных присутствиях руководители Агентства как бы ненароком оговариваются: доказательной базой выполнения требований технических регламентов будут только национальные стандарты (что противоречит Закону, но может быть реализовано на практике). Добровольность при этом означает, что если вы не выполняете требований национального стандарта, то обязаны представить специальные доказательства, что ваша продукция соответствует требованиям технического регламента. Таким образом, всех опять загоняют под национальные стандарты (которые утверждает все тот же орган по стандартизации, т.е. Агентство), но при этом бизнесу, не желающему ложиться под стандарт, даруется свобода прийти в соответствующие инстанции с протоколами испытаний, доказывающих, что его продукция соответствует… «существующему уровню развития науки и техники».

ГОСТы никогда не были стопроцентно обязательными. В советское время существовала закрытая переписка предприятий с отделами ЦК КПСС, в которой давались разрешения на выпуск продукции, по уровню требований не соответствующей ГОСТам. Но раньше это делалось незаконно и даром. Теперь предлагается нечто подобное узаконить и поставить на коммерческую основу.

Оперативность безоглядная. Чтобы реализовать эту схему, нужны ссылки на национальные стандарты, которых еще нет. Тут же приказом органа по стандартизации в национальные стандарты разом и целыми списками переводятся… все те же ГОСТы. Круг замыкается с нулевым продвижением. Ошарашенный бизнес, насмотревшись на эти «итоги реформы», подступает к ее авторам с жесткими вопросами: и что теперь с постоянным рефреном президентских посланий о переходе на нормы прямого действия? Что с главной нормой закона № 184-ФЗ о введении обязательных требований исключительно через технические регламенты? Что с Конституцией, по которой, как вы нас уверяли, любые ограничения прав можно вводить только федеральными законами (ст. 55, п. 3)? Наконец, неужели стоило так распинаться о сближении с цивилизованным миром, чтобы… получить в итоге все же ГОСТы, но уже по эгидой закона, изначально претендовавшего на введение принципиально новой нормативно-правовой системы, гармонизированной с мировым опытом по сути, а не по сугубо внешним признакам?

Типичная ошибка хронополитики: нельзя раньше времени предъявлять результат, если он сомнителен и раскрывает подлинный умысел. И нельзя от нетерпения перепрыгивать установленные правила. Национальные стандарты принимаются по детально прописанным в законе «О техническом регулировании» процедурам, а не приказами страждущих. И они должны соответствовать требованиям регламентов, которых также еще нет. Одни только эти вопиющие нарушения закона и логики заводит интригу в тупик. Приходится идти на грубую дезинформацию, утверждая, будто на предварительных слушаниях в Думе законопроекты с отсылочной конструкцией были якобы одобрены, тогда как на самом деле они были, наоборот, прилюдно и дважды забракованы, причем именно за использование данной противоречащей закону конструкции.

Есть два основных устоя: отечественное законодательство и законодательство международное, с которым нам надо по возможности гармонизироваться.

Ссылки на стандарты законом «О техническом регулировании» не предусмотрены. Более того, наша Конституция (ст.55, п.3) позволяет вводить ограничения прав граждан, в том числе на предпринимательскую деятельность, только федеральными законами, но отнюдь не подзаконными, а тем более ведомственными актами. Так что закон «О техническом регулировании» в этой части не удастся переписать при всем желании.

Международное законодательство (кстати, вовсе не сводящееся к европейскому, а местами с ним открыто конфликтующее) нигде не предписывает применять ссылки на стандарты. Оно лишь позволяет это делать в случаях, если это не противоречит национальным законодательствам.

Конструкция из крайне обобщенных директив и конкретных гармонизированных стандартов введена в Европе для согласования стандартов разных стран (и то в основном там, где не удалось договориться). У нас одна страна, и этой проблемы нет. Зато есть далеко не критичная для Европы проблема нормализации взаимоотношений между бизнесом и органами власти. Конструкция из почти пустых регламентов и восстановленных в своих правах стандартов эту проблему не только не решает, но и усугубляет.

Директивы с нормами прямого действия существуют и в Европе. Это документы нормального объема, вполне удобные для применения. Научно-технический прогресс не остановлен, торговля процветает. Ни одна страна за применение таких директив из международных организаций не исключена (чем нас пугают эксперты бывшего Госстандарта).

Динамике текущих изменений идея прямых норм также не противоречит. Во-первых, потому что по закону «О техническом регулировании» в регламенты включаются только собственно параметры продукции, изменяющиеся не так динамично, как кажется (а не конкретные конструкционные и технологические решения стандартов, о чем у нас регулярно умалчивают). А во-вторых, потому что в нашей практике законы меняются хоть и не быстро, но, как показывают статистика и опыт, заведомо быстрее, чем стандарты.

Надо все же о чем-то раз и навсегда договориться.

Либо закон допускает нормальные конструкции «регламент - стандарты», и тогда его не надо менять, а надо лишь писать регламенты в соответствии с данным законом. Либо закон чего-то не позволяет, и тогда желающие могут бороться за его изменение, но до принятия новой редакции обязаны прекратить: а) изготовление проектов «отсылочных» регламентов, закону противоречащих; б) рекомендации другим работать по этой схеме; в) публичную и массовую, местами просто агрессивную пропаганду альтернативной закону идеологии. Точнее, все это можно делать (в том числе чужими руками), но только не находясь на государственной службе в системе исполнительной власти.

Источник: http://www.nitr.ru/?con=issue&text=protiv_revizii_FZ_184