Александр Рубцов, Сергей БогословскийТрагедии на шахтах и драма технического регулирования
Беда в том, что реформы в России идут своим чередом, а жизнь – своим. Но иногда эти линии трагически пересекаются. События или тенденция?После взрыва на шахте «Юбилейная» опять наметилась стандартная схема: инцидент – Комиссия по расследованию – оргвыводы (если будут). Нормальный подход для единичных случаев. Но если это тенденция, то разбираться надо не в том, кто именно виноват, а что делать с системой. Тенденция есть. К авариям на шахтах, обрушениям зданий, пожарам и отравлениям надо добавить «обычные» технологические отказы в системах жизнеобеспечения и бюджетообразующих отраслях, что, по оценкам экспертов, в ближайшие год-два проявит себя в полной мере. Все это – одна проблема, причем стратегическая. Жесткий конфликт между К.Пуликовским и О.Тулеевым понятен: все ожидают, что искать будут именно виноватых, что будут не исправлять положение, а вправлять мозги. Но в этом споре уже не так важно, кто именно более виноват. Обвиняя друг друга, руководители выходят именно на системные факторы: старая нормативная база не работает, а новых регламентов нет; надзор неэффективен; коррупция разъедает отношения между бизнесом и инспекторами, порождает нормативный нигилизм. Взаимные обвинения жестоки, но справедливы. Страх рождает принципиальность. Техника безопасности и техническое регулирование Начнем с нормативной базы. К.Пуликовский заявляет: нормы нарушаются, суд отклоняет предписания Ростехнадзора остановить работы. О.Тулеев отвечает: мы давно требовали привести нормативную базу в порядок, разработать детальный регламент по безопасности на шахтах. Ростехнадзор мог бы возразить: за четыре года реформы не приняты сотни столь же критичных регламентов, десятки уже разработанных годами вязнут в межведомственных согласованиях и аппаратных интригах. Но он этого не скажет – лучше отвечать за аварию и жертвы, чем за такие заявления. Губернатору могут также сообщить, что после поправок в закон «О техническом регулировании» принять такие регламенты и вовсе невозможно: безопасность производственных процессов из реформы выведена. Могут также напомнить, что перед принятием поправок бизнесу обещали вообще вывести безопасность труда из обязательной сферы. И сразу после подписания поправок по агентствам прошли официальные пресс-релизы: «Закон исключает из сферы обязательных требований (курсив наш – А.Р., С.Б.) процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, не связанные с требованиями к продукции, а также меры в области охраны труда». Но сенсацией эти шокирующие заявления не стали. Часть бизнеса, поверившая, будто поправки и в самом деле отменят обязательность норм по процессам, восприняла это как должное. Остальные либо не обратили внимания, либо восприняли как дурную шутку. В самом деле, попробуйте предъявить такой пресс-релиз К.Пуликовскому или Г.Онищенко – в лучшем случае вызовут Скорую. И будут правы. Если обратиться к тексту поправок, то выяснится, что все требования к безопасности производств по новой редакции Закона действительно перестают быть обязательными, Но не сразу, а в 2010 г., когда все, на что не будут разработаны регламенты, перестанет быть обязательным. (Регламентов на безопасность производственных процессов теперь не будет; значит, по окончании переходного периода не будет и этих норм – ни новых, ни старых). Но это только по Статье 46 Закона. А Статьей 1 эти процессы из сферы действия того же Закона выведены. Проще говоря, Закон теперь отменяет то, на что он сам себя более не распространяет. Это можно списать на техническую ошибку: переходные положения просто «забыли» ограничить процессами, связанными с продукцией. Но тогда чего стоили обещания вывести процессы из обязательной сферы? И почему то же самое «забыли» сделать в разделе о стандартизации? Теперь получается, что безопасность труда к техническому регулированию не относится в обязательной сфере, но относится в сфере добровольной. Регламенты на безопасность труда писать нельзя, а стандарты – можно. Если это согласовано с переходными положениями, то все логично, хотя и абсурдно. Если же если по всему закону ограничиваться продукцией, то в каком-то новом законе надо заново прописывать стандартизацию в отношении производственных процессов. Как, впрочем, и обязательное регулирование безопасности на производствах. Чего нигде в мире нет. И в СССР, и в России и в других странах, включая ЕС, регулирование безопасности продукции и производственных процессов осуществляется в единой директивной конструкции, во взаимоувязанном нормативном комплексе. Стратегические принципы для продукции и процессов прописываются в одних документах, иногда в одной и той же фразе. Никому не приходит в голову в суверенной стране разрывать этот комплекс только потому, что торговые соглашения ограничиваются продукцией. Так же как и ВТО не предъявляет никаких претензий, скажем, к системе ИСО-МЭК 2, в которой определение регламента является универсальным и никакого деления на продукцию и процессы не содержит. Почему нужны регламентыГлавный принцип реформы задан в Посланиях Президента РФ: необходим переход от ведомственного нормотворчества к законодательному регулированию. Акцент был сделан на том, что «ведомственное нормотворчество является главным тормозом в развитии предпринимательства». В свете последних трагедий не менее явной становится еще одна проблема ведомственных норм – их недостаточный статус. Почему нарушение норм стало обычным делом? Как могут суды опротестовывать решения надзоров, если эти решения приняты на основе обязательных требований? Самый простой ответ: не хватает статуса. Поэтому в цивилизованных странах обязательные нормы вводятся, как правило, законами. Как и предусмотрено нашей реформой, в которой обязательные требования закрепляются законодательно или хотя бы не ниже постановления Правительства. Но есть нюанс. Значительная часть ведомственных норм введена не по произволу надзоров, а в соответствии с теми или иными законами. И являются они обязательными именно по закону. Черту здесь подвел закон «О техническом регулировании», который установил, что все нормы старой нормативной базы, связанные с безопасностью, до принятия технических регламентов являются обязательными. Это резко усилило правовые обоснования ведомственных норм, что было (и остается!) жизненно необходимым. Дело в том, что далеко не все ведомственные акты, ссылающиеся на те или иные законы, реально этими законам могут быть обоснованы. Так, Ростехнадзор нередко вводит конкретные требования со ссылками на закон «О промышленной безопасности», хотя эти нормы из данного закона никак не следуют. Закон «О техническом регулировании» узаконил и эти акты. Однако с точки зрения реалий правоприменения есть большая разница между нормой, введенной ведомством «по закону», и установленной законом нормой прямого действия. Если мы хотим снизить количество нарушений (причем как произвольных, так и санкционированных) обязательные нормы, как и во всем мире, надо резко поднимать по статусу. Этот нюанс чутко улавливают противники реформы. Выведение требований к процессам из обязательной сферы можно обещать только особо наивным. Остальным можно объяснить, что прямые нормы закона или правительственного постановления придется выполнять, тогда как по поводу ведомственных норм можно будет, как и прежде, договариваться. Поправки в закон «О техническом регулировании» в отношении безопасности процессов вернули нас в дореформенное состояние. Теперь эти нормы так же, как и раньше, сомнительны с точки зрения их легитимности. Никаких установок о необходимости придания им более высокого юридического статуса теперь не существует. Кроме посланий президента, который, говоря о пороках ведомственного нормотворчества, эту проблему между продукцией и процессами никак не делил. Как не делят ее миллионы наших граждан, для которых все это – один гнет и одна беда. Однако нормы игнорируют не только из-за их недостаточного статуса, но и из-за состояния нормативной базы, в которой многие положения давно устарели, избыточны, заведомо невыполнимы, противоречивы и неоднозначны. Между контролирующими и контролируемыми есть тихое взаимопонимание относительно того, что либо эти нормы выполняются выборочно, по согласованию – либо через 20 минут останавливается любое производство. (Причем самые современные могут быть остановлены в первую очередь). Формат регламента решает эту проблему. В нем остаются обязательными только относительно устойчивые параметры, тогда как конкретные конструкционные и технологические решения переводятся в стандарты, т.е. в добровольную сферу. Нормативная база становится реально выполнимой. А это первое условие того, что ее можно будет сделать реально выполняемой. Цена жизни и экономика рисковРадикальное решение вопроса лежит не только в нормативной, но и в экономической сфере. Сейчас даже самые крупные выплаты семьям погибших символичны в сравнении с доходами от нарушения норм безопасности. В нормальной же ситуации эти выплаты при таком количестве жертв должны ставить компанию если не на грань разорения, то перед заведомо неприемлемым уровнем потерь. На принципах экономической ответственности построено действие таких механизмов, как страхование, саморегулирование. Прямая заинтересованность заложена и в так называемый институт беамторства, позволяющий заметно снизить уровень коррупции: пойманный за руку чиновник теряет все – государственные льготы, пенсионные гарантии, саму возможность приближаться к постам госслужбы. Для запуска этих механизмов тем более нужны внятные и законодательно установленные нормы по безопасности. В противном случае все и дальше будет увязать в слишком произвольных выяснениях, было ли что нарушено и кто именно в этом повинен. Однако переход к таким моделям регулирования – длительный процесс. Для этого надо иметь существенно иные, чем у нас, суды и адвокатуру, страховые техники, взаимоотношения между работниками и работодателями. А пока доминирует прямое государственное регулирование, необходимо срочно приводить в порядок нормативную базу и поднимать статус обязательных требований. Число инцидентов и динамика их нарастания таковы что помимо комиссий по каждому конкретному случаю впору создавать комиссию по проблеме. Причем не только правительственную и уже не временную.
|