Федеральный выпуск № 69 (4035), 09.04.2006 г.

Антон Данилов-Данильян, Александр Рубцов

Экономика бюрократии

«Национальные проекты» пользуются повышенным вниманием общества и прессы. И не только потому, что эти проекты имеют особый политический вес. В них все ориентировано на людей, их цели и ключевые действия просты и понятны.

Сложнее с реформой технического регулирования, призванной навести порядок в системе обязательного нормирования, допуска на рынок и госконтроля. Долгое время эта реформа незаслуженно оставалась в тени внимания общества и прессы. Только в последнее время спрос на информацию о ней стал резко повышаться, порой приближаясь к ажиотажному. К сожалению, не от хорошей жизни. Обрушения зданий и гибель людей, пожары и взрывы, массовые отравления, крупные аварии, оставляющие без тепла и воды целые районы, если не города, – вся эта мозаика постепенно складывается в одну картину: старая система техрегулирования не работает, ее надо менять, а менять ее мешают.

«Национальные проекты» также столкнулись с серьезными бюрократическими издержками. И похоже, природа этого сопротивления близка как в «национальных проектах», так и в реформе техрегулирования. Такова экономика нашей бюрократии, для которой госслужба сплошь и рядом отождествилась с извлечением административной ренты. Разница лишь в том, что реформа техрегулирования ломает старые, ставшие обычными, регулярные схемы дохода, тогда как «национальные проекты» открывают новые бюджетные потоки, которыми можно поживиться уже в «сверхнормативном» порядке. Проще говоря, в одном случае задача в том, чтобы привычный кусок изо рта не вынули, а в другом – чтобы новый кусок мимо рта не пролетел.

Однако гораздо важнее конструктивная связь между «национальными проектами» и реформой техрегулирования. Эти программы сближают как положительные цели, так и условия их реализации. Реформа техрегулирования необходима для успешного воплощения «национальных проектов», а это в свою очередь может и должно дать новый мощный импульс ее продвижению.

«Национальные проекты», реализуемые в области медицины, образования, жилья и сельского хозяйства, объединяют общие черты. Это проекты социальной направленности, призванные быть изначально популярными. Это проекты, затрагивающие зоны повышенного неблагополучия, что еще более усиливает их социальную и даже политическую значимость. Наконец, это проекты созидательные, ориентированные на конкретный и публично проверяемый результат.

Подобные качества в полной мере присущи реформе техрегулирования. Это редкий случай заведомо популярной реформы, ее поддержка в предпринимательской среде беспрецедентна. Эта реформа крайне актуальна, поскольку затрагивает область государственного регулирования, пожалуй, самую неблагополучную с точки зрения косности норм, обременительности и неэффективности процедур, не говоря о коррупционном фоне. Наконец, эта реформа имеет прямые индикаторы успеха (или провала) – темпы принятия технических регламентов, перевод регулирования важнейших отраслей на новые принципы, снижение административного вмешательства в бизнес и повседневную жизнь людей.

Социальная база реформы техрегулирования заслуживает отдельного разговора. Эта реформа стопроцентно популярна во всех слоях предпринимательского сообщества, начиная с суперкорпораций и естественных монополий и заканчивая микробизнесом. Плюс скрытый потенциал – огромное число наших особо законопослушных граждан, отрезанных от деловой активности перспективой коррупционных сделок с разного рода сертификаторами, инспекторами и т.п. Более того, от такого рода поборов и произвола страдает отнюдь не только бизнес, но и любая легальная деятельность, включая образование и медицину. Если же учесть, что эти проблемы прямо затрагивают и рядовых граждан, начиная с согласований строительства любого жилья и заканчивая техосмотром и цветом автомобильных «поворотников», то социальная база реформы оказывается практически всеохватывающей.

Отдельная тема – социальные аспекты безопасности. Обвалы, пожары и отравления – все это предмет обостренной реакции общества. С каждой новой сводкой о жертвах становится все более очевидной связь этих трагедий с состоянием нашей системы техрегулирования. СМИ изо дня в день называют причиной гибели людей нарушение правил эксплуатации зданий. Но кто хотя бы видел эти «правила» в адекватной и общедоступной форме? Один из важнейших приоритетов реформы – разработка общего технического регламента по безопасной эксплуатации зданий и сооружений. Однако на четвертом году реформы этот проект, в отличие от других, толком даже не начат. Какой еще общественный резонанс нужен, чтобы встряхнуть чиновников и экспертов, вместо разработки наиболее востребованного регламента дискутирующих о том, как он должен называться и сколько стоить!

В ответ активно продвигается идея, что ко всем этим авариям причастна… реформа техрегулирования. Дескать, старые СНиПы утратили силу, а новые не регистрируют. Это явная дезинформация общественности и руководства. В соответствии с логикой реформы до принятия технических регламентов действующая нормативная база в части обеспечения безопасности полностью сохраняет силу. Никто ничего не отменял. Более того, закон «О техническом регулировании» на переходный период дополнительно и как никогда жестко подтвердил обязательность всех ранее действовавших нормативных актов по безопасности. Что же касается новых СНиПов, то за три с лишним года никто не мешал утвердить их в статусе регламентов постановлениями Правительства.

Все эти аварии и катастрофы вызваны не реформой, а ее саботажем; они происходят при старой нормативной базе, при существующей системе нормативов, согласований и контроля. Эта система все менее отвечает реальной жизни – и все более сопротивляется введению даже самых необходимых изменений. При этом как-то уже неловко напоминать об упущенных процентах роста ВВП, когда люди гибнут под упавшими конструкциями, в огне и на дорогах, от паленой водки и плохих продуктов. И чем больше повседневная безопасность становится общенациональной проблемой, тем, больше оснований относить реформу техрегулирования к числу важнейших национальных программ.

В той мере, в какой старая система техрегулирования препятствует нормальной, цивилизованной предпринимательской деятельности, она является тормозом реализации и самих «национальных проектов». Любые программы в области стройиндустрии и строительства неизбежно будут наталкиваться на множество административных барьеров и фактов избыточного регулирования. Доступное и комфортное жилье в нашей стране можно эффективно вводить только с нарушением действующих норм и в обход сотен установленных процедур. Отдельная тема – административный балласт, мешающий развитию сельского хозяйства. Развитие здравоохранения сталкивается с теми же проблемами, например, в области производства и продажи лекарственных средств, где процедуры допуска на рынок столь же обременительны, неоднократно дублированы, сколь и неэффективны. Даже проекты в области образования слишком много потеряют, если фоном их реализации будут пожары и отравления школьными завтраками.

Поскольку административной рентой у нас в той или иной степени обложена любая легальная деятельность, естественно возникает вопрос: какая часть государственных средств, выделяемых на реализацию «национальных проектов», уйдет на покрытие этих необязательных расходов? Если государство будет продвигать проекты, которые средняя и низовая бюрократия использует в своих интересах по принципу: чем выше административный барьер, тем больше «откат», моральные потери от этого будут не менее значимы, чем потери финансовые.

Решение этой проблемы допускает, как минимум, два варианта. Либо для «национальных проектов» придется создавать особые условия, специально отслеживая и устраняя то, что в обществе уже давно характеризуется не иначе как «государственный рэкет». Либо программа «национальных проектов» сама станет стимулом для последовательной и своевременной реализации реформы техрегулирования, если угодно – локомотивом этой реформы. И тогда «национальные проекты» решив свои задачи, сработают на всю экономику, на все сферы жизнедеятельности.

Выбор в этой альтернативе достаточно очевиден.

«Национальные проекты» и реформу технического регулирования сближает еще одно свойство: и то и другое – политические инициативы власти. «Национальные проекты» – это не обычные ФЦП (федеральные целевые программы), их статус выше. Это поистине президентский уровень, как по источнику инициатив, так и по их масштабу и содержанию. В то же время это проекты, непосредственно включающие население в схемы их реализации. Иначе говоря, это не подачки власти, а совместные проекты государства и общества. И в этом – залог их успеха.

Реформа техрегулирования также с самого начала исходила из Администрации Президента – и также в самой своей идеологии ориентирована на активное участие общественности в ее реализации. Прежде всего это касается разработки нового технического законодательства, установления цивилизованных правил игры, введения внятных и стабильных норм, максимально прозрачных взаимоотношений между бизнесом и властью. С самого начала реформы было очевидно, что эти задачи не решить, если органы исполнительной власти сохранят монополию на разработку нормативных документов.

С этой точки зрения «национальные проекты» и реформа техрегулирования – государственные программы нового поколения. Это программы, успешная реализация которых возможна только в том случае, если политическая воля руководства страны и общественная инициатива, объединившись, «возьмут в клещи» среднюю и низовую бюрократию, нет дав ей использовать эти проекты в своих узкокорпоративных интересах.

Источник: http://www.nitr.ru/?con=issue&text=ecob