ПолитЭкономика

Политико-деловой журнал

Выпуск № 4–5 (17–18), май-июнь 2009

Борьба с коррупцией: нулевой цикл

Наряду с экономическим, правовым и моральным мотивами в сдерживании коррупции сейчас особое значение приобретает политический фактор. Президент сделал своим приоритетом «нерешаемую» проблему. Но от него именно этого и ждали.

Общество пристально всматривается в ход начатых преобразований. Причем пока даже не в результаты — мгновенного эффекта никто не ждет, — а в сами технологии воплощения антикоррупционного проекта.

Сопротивление материала

Политические решения реализуются всей властной вертикалью, сверху донизу. Но, спускаясь вниз, установки руководства нередко утрачивают едва ли не всю силу, даже если они законодательно оформлены. Еще после принятия ФЗ № 134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей…» одной даме из бизнеса, заикнувшейся было о своих новых правах, проверяющий, даже не повышая голоса, ответил: «Еще слово — и все будет в два раза дороже». В этой благожелательной фразе — квинтэссенция отношения низовой бюрократии к законам и установкам руководства. В связи с ФЗ № 273 «О противодействии коррупции» сейчас на местах также высказываются вполне откровенно. «Мы вас строили, строим и будем строить» — сентенция одного регионального функционера. «Есть закон — а есть сложившиеся реалии» — заключение понимающего юриста в связи с конкретной и вполне очевидной коррупционной ситуацией. Все это создает впечатление двойного стандарта: власть в лице лидеров государства заявляет о давно ожидаемых инициативах, но та же власть на низовых уровнях, непосредственно соприкасающихся с людьми, сплошь и рядом совершенно цинично эти инициативы игнорирует. Когда еще только появилась идея о том, что впредь внеплановые проверки будут возможны с санкции прокурора и при угрозе жизни или здоровью, представители контролирующих инстанций тут же объяснили непонятливым предпринимателям, что ничего не изменится, только теперь им придется оплачивать еще и санкцию прокурора. Понятливые и так знали, что при нашей нормативной базе усмотреть угрозу жизни и здоровью можно на любом предприятии, причем «обследуя» его прямо из ведомственного кабинета.

На промежуточных уровнях управленческой вертикали также выстраивается сложная система взаимодействий. Так, на средних этажах бюрократической лестницы отношение к установкам верха обычно более ответственное и дисциплинированное, чем в самом низу. Но если реформы всерьез затрагивают интересы бюрократии, на этих уровнях и противодействие может быть более изощренным. Если внизу новые веяния могут просто игнорировать, то бюрократия средних уровней работает более основательно: в жанре организованных пробуксовок, имитаций, тихого выхолащивания, а в итоге — сведения преобразований к псевдореформам и, если получится, к контрреформам.

Все это понятно на уровне здравого смысла и житейской информированности, но вопрос в том, как эта системная проблема включается в стратегию и тактику, в конкретные антикоррупционные технологии.

Одноходовки здесь обречены. Шансы имеют только многоходовые комбинации: 1) мы начинаем стартовые действия по борьбе с коррупцией; 2) в ответ мы получаем заранее предсказанные контрдействия со стороны коррумпированного сообщества и паразитарной бюрократии; 3) в ответ на это противодействие штабом реформы предпринимаются следующие, также заранее запланированные контрмеры и т.д. Причем это именно проблема стратегии: борьба с коррупцией уже на уровне концепции должна строиться и как борьба с противодействием антикоррупционным мерам. Каким образом на месте снятых административных барьеров строятся новые, как регенерируются прикрываемые ведомственные «кормушки», как ведомственное нормотворчество нейтрализует политические и законодательные решения — все это может в деталях рассказать любой видавший виды предприниматель, а систематизировать — любой нормально подготовленный аналитик.

Слабое звено

На бытовом уровне под коррупцией обычно понимают обыкновенное взяточничество. Оно может быть простым либо изощренным, использующим сложные и почти легальные схемы передачи ресурса. В развитие этой тенденции мы получаем практически легализованный окологосударственный бизнес на административных барьерах и навязанных публичных услугах, в котором от теневой системы отношений между властью и бизнесом не остается почти ничего, кроме… самой сути.

Но есть здесь и качественное отличие. Чиновник, взимающий статусную ренту, например, на распределении ограниченного ресурса, уже находится в потенциально коррупционной ситуации и лишь использует ее. Эта ситуация, как правило, функциональна, и в этом смысле неустранима. Этот ограниченный ресурс чиновник все равно так или иначе распределит — ему платят только за выбор «правильного» соискателя. Бизнес же на административных барьерах в этом отношении, наоборот, предельно активен. Он специально конструирует ранее отсутствовавшие коррупционные ситуации, для чего создаются все новые и новые препятствия для нормальной деятельности. Схема известна: «Мы вам будем больше мешать, чтобы вы нам больше платили, чтобы мы вам меньше мешали».

С точки зрения антикоррупционной стратегии легализованный окологосударственный бизнес в ряде отношений может оказаться приоритетным объектом атаки.

Во-первых, он особо вредоносен экономически и организационно. Помимо обычного вреда от изъятия ресурсов, выбора неоптимальных вариантов, потерь времени и т.п. здесь в массовом порядке создаются еще и искусственные препятствия. Это особая паразитарная экономика — экономика генерирования проблем. Она не просто тянет соки из экономики реальной, но и не дает ей развиваться. Эту «отрасль» не надо призывать к инновациям — она и без того не в меру изобретательна.

Во-вторых, этот окологосударственный бизнес в целом легализован и практически весь на виду. Взяточника надо еще поймать за руку, тогда как здесь все открыто — кроме некоторых пикантных деталей выжимания и дележа денег. Одна только торговля государственными стандартами или повальная обязательная сертификация составляют целую отрасль, поддерживающую множество якобы независимых, негосударственных, а на самом деле глубоко аффилированных предприятий — ведомственных «дочек», питающих своих покровителей восходящими потоками.

В-третьих, окологосударственный бизнес наносит особый морально-политический вред, резко ухудшая климат во взаимоотношениях государства и общества. Обычный взяточник, состоящий на государственной службе, вступая в коррупционные связи, совершает антигосударственное деяние. Его действия для власти и общества невидимы — о них знают только соучастники. Прямой ответственности за такого рода сделки государство не несет; наоборот, оно вместе с пострадавшими выступает в роли обманутого. Что же касается окологосударственного бизнеса, то сам факт его легализации открыто втягивает государство в сомнительные отношения, а это, в свою очередь, подрывает репутацию власти в глазах общества. Вместе с доверием к антикоррупционным инициативам.

В то же время радикальные меры по свертыванию этого, хотя и легализованного, но ничуть не менее паразитарного бизнеса были бы восприняты обществом как сигнал о серьезности намерений: власть начинает борьбу с коррупцией с того, что уже и так всем видно и что обкладывает граждан наиболее вызывающими поборами.

Корпоративная коррупция

Поскольку коррупционные отношения — явление системное, уровень поборов может быть снижен только действиями по всему фронту. А для этого необходимо ясно представлять себе этот фронт: часто его линия оказывается куда более сложной и извилистой, чем кажется.

Обычно коррупцию связывают исключительно со злоупотреблениями в системе государства. Дача взятки частного лица частному лицу — в обычном понимании нонсенс.

Вместе с тем проблемы с коррупцией и теневым паразитарным бизнесом являются больным местом не только государства, но и крупных корпораций. Выражение «государство в государстве» применительно к таким компаниям является в этом отношении знаковым.

Зарубежные корпорации умеют обходить наши нормы не хуже отечественных компаний. Однако они, как правило, этого не делают, стараясь скрупулезно соблюдать даже самые заскорузлые и абсурдные правила. Причем они это делают даже не из врожденного законопослушания, а только потому, что их руководство понимает: если допустить люфт во взаимоотношениях компании с государством, такие же люфты тут же появятся и во взаимоотношениях служащих с самой компанией — и дело пойдет вразнос. Строго говоря, даже обычная дача взятки чиновнику провоцирует аппарат на злоупотребления в отношении своего же предприятия. Сговор «контактного лица» с чиновником-взяточником в ходе коррупционной сделки — явление отнюдь не редкое. Сумма взятки завышается, «дельта» распиливается. Баррикада, по сторонам которой отстаиваются интересы компании и ведомства, смещается, становится проницаемой для перебежчиков. В итоге эта схема распространяется от спорадических сделок к устойчивым взаимоотношениям коррумпированных представителей власти со столь же коррумпированными контактерами из корпораций. В этом смысле граница между компанией и государством для коррупции подвижна и прозрачна. Коррупционные отношения мигрируют через эту границу в обоих направлениях, образуя коррумпированную среду как вовне, так и в теле самой компании. В этой размытой пограничной зоне происходит сращивание коррумпированного аппарата с контактерами из бизнеса и даже предпринимательских общественных объединений, специально создаваемых для отстаивания интересов предпринимательства.

Это наносит бизнесу и государству двойной ущерб. Во-первых, и это самое простое, происходит изъятие корпоративного ресурса, причем в расширенном масштабе. И это относится не только к прямым взяткам, но и ко всему окологосударственному бизнесу, паразитирующему от имени власти на теле корпораций. Во-вторых, крупный бизнес начинает частями выпадать из того противостояния с коррупцией и узаконенными поборами, в котором еще как-то участвует малый и средний бизнес. Так, в отношении системных реформ, связанных с оптимизацией институциональной среды, руководители крупных корпораций часто не проявляют должной заинтересованности, просто потому что «не видят денег». Иначе говоря, они даже близко не представляют себе истинного масштаба потерь своих компаний, например, от давления технических регуляторов и контрольно-надзорных органов. Попытки провести внутри корпораций исследования, которые показали бы подлинный масштаб этих потерь, обычно не дают достоверного результата: расчеты внутри корпораций делают все те же ангажированные сотрудники.

При этом для таких внутрикорпоративных злоупотреблений используются те же легализованные и видные на поверхности схемы, как и в окологосударственном паразитарном бизнесе. Типичный пример — система посредников. Средства на проведение работ выделяются аффилированному посреднику, заинтересованному в том, чтобы максимум средств осел на его счетах. Поэтому реальному исполнителю приходится работать едва ли не в ущерб себе, что исключает развитие, прикладные исследования и пр. Бывает, что нанимаются и вовсе демпингующие халтурщики, делающие работу если не фиктивно, то в четверть силы. Это неизбежно, поскольку за такие средства делать эту работу не возьмется ни один честный исполнитель: иногда за эти деньги выполнить работу профессионально просто невозможно. Но это устраивает не только посредника, но и представителя заказчика. Почему — догадаться нетрудно.

Иногда, особенно в сверхкрупных корпорациях, цепочка таких посредников оказывается многозвенной: средства поступают внутреннему подразделению и частично здесь оседают; затем поступают структуре, организованной «на границе» корпорации; далее остатки переходят к полностью независимому посреднику, который, в свою очередь, закрывает проект, выделяя оставшийся мизер специально обученному «исполнителю». В результате у людей каждый год рвет трубу в одном и том же месте — и они из года в год заказывают одной и той же фирме одну и ту же работу по техническому аудиту. То, что тендеры при распределении таких заказов оказываются стопроцентной фикцией, видно невооруженным глазом.

Микроэкономика правозащиты

С формально-юридической точки зрения нельзя приравнять создание потенциально коррупционной ситуации к прямой, состоявшейся коррупции: не пойман — не вор. Но это — только с точки зрения закона. С точки зрения функциональной и политической, с позиции обычного здравого смысла особой разницы тут нет: если люди создают потенциально коррупционную схему и при этом якобы ею не пользуются, то это либо блаженные, либо телепаты, способные внушать людям небылицы и заставлять их верить в абсурд. Здесь достаточно мысленного эксперимента: представим себе экспертный опрос предпринимателей и сотрудников правозащитных органов на тему: «Какой процент создаваемых потенциально коррупционных ситуаций реально в той или иной мере не используется?» С исчезающе малой погрешностью правильный ответ будет: «Да никакой!»

Это означает, что основная сила антикоррупционного удара может быть направлена не столько на отлавливание глубоко законспирированных взяточников, сколько на пресечение организационных схем, которые по всем признакам и вполне явно содержат в себе потенциал тех или иных злоупотреблений. Для этого достаточно заново собрать и систематизировать информацию по таким схемам, дать их классификацию с набором квалифицирующих признаков — и предоставить возможность самой общественности снабжать соответствующие инстанции информацией о таких коррупциогенных, а проще говоря, взяткоемких схемах. Причем для принятия мер не нужна юридическая квалификация, порождающая соответствующие формы ответственности, — здесь достаточно «классификатора кормушек» и собственного регламента исполнительной власти. Соответственно, разбирательства с подобными схемами и их авторами должны быть публичными, широковещательными и подконтрольными обществу. При этом и в самом деле может сработать моральный фактор, о котором говорил президент: участие в подобных схемах должно стать элементарно неприличным, исключающим вхождение в хоть сколько-нибудь респектабельное сообщество. И это вовсе не идеализм: из жизненного опыта можно привести немало примеров вполне ответственных функционеров, непринужденно паразитирующих на административном ресурсе, но никогда бы не ставших этого делать, если бы это исключало для них возможность выхода в «свет» и общения с приличными людьми.

И все же моральным мерам должны предшествовать решения экономического характера. Прежде всего в том, что касается массового участия граждан в повседневной правозащитной деятельности, которая, по крайней мере в сфере бизнеса, равнозначна прямой борьбе с коррупцией (ведь очевидно, что любое ущемление твоего права почти без подмигиваний означает заинтересованность в твоем кармане). Для этого надо дать гражданам реальную возможность использовать действующее законодательство. Мы даже не обсуждаем вероятность принятия судами правосудных решений в разбирательстве конфликтов между представителями власти и предпринимателями (в реальности такие решения не так редки, как можно было бы ожидать). Но проблема в том, что отстаивать свои права предпринимателям сплошь и рядом оказывается элементарно невыгодным: издержки не покрываются даже в случае победы в суде — особенно если иметь в виду весь комплекс издержек, не сводимый к прямым финансовым затратам. Здесь в самом прямом смысле реализуется известная шутка: «Чтобы лечиться, надо иметь здоровье».

То же самое можно сказать и об экономических потерях для виновных со стороны создателей и пользователей коррупционных схем. Пока проигрыш дела в суде для них не чреват никакими издержками: в худшем случае им грозит… упущенная выгода от несостоявшегося побора.

Если же итоговая калькуляция таких разбирательств окажется в пользу тех, кто защищает свои права, если эти результаты станут прецедентными и общедоступными — можно надеяться на то, что поддержка антикоррупционной стратегии станет действительно массовой и эффективной. И тогда «нулевой цикл» станет реальным основанием реформы, а не циклом с нулевым результатом.

Текст: Александр Рубцов, Павел Нечипоренко

Источник: http://politekonomika.ru/000010/?p=64