ПолитЭкономика

Политико-деловой журнал

Выпуск № 9–10 (10–11), октябрь-ноябрь 2008 года

Чиновник в бизнесе и бизнес чиновников

Идеология разграничения государственных функций и предпринимательства — важнейшая составляющая антикоррупционной политики

Кадровые ограничения: советы директоров и уход в курируемые компании

Эти две инициативы — ограничение участия госслужащих в советах директоров компаний и запрет для чиновников на переход с госслужбы в ранее курировавшиеся ими фирмы в течение двух лет — имеет смысл выделить особо. В российской традиции начинаний по наведению порядка в системе власти, как правило, не хватало системных решений, но при этом самыми впечатляющими и быстродействующими всегда были мероприятия, связанные непосредственно с кадрами. Более того, о глубине намерений и искренности начинаний политического руководства в нашем обществе часто судят именно по тому, насколько серьезно и как именно эти действия затрагивают «человеческий материал» власти. А для такого рода реформ крайне важно, чтобы в них поверили.

Такие симптомы внимательно отслеживают не только в обществе — эти признаки важны и для самого аппарата. Более или менее опытный аппаратчик знает, что главное в начинаниях решается глубинными, системными мерами, как правило, не дающими быстрого и прямого эффекта, но меняющими ключевые элементы институциональной конструкции власти. И в то же время на старте часто важны стратегические сигналы, более или менее точечные политические послания. Дело даже не в том, насколько такие сигналы популярны «в народе» сами по себе. И общество и сам аппарат чутко, с энтузиазмом или, наоборот, болезненно, реагируют на решения власти, связанные с прямыми ограничениями властных полномочий и возможностей выгодной манипуляции. В обществе вызывают доверие и становятся популярными прежде всего те начинания, в которых на «бытовом» горизонте, невооруженным глазом видны предпринимаемые властью меры, заведомо непопулярные для самой же власти. Не менее трепетно, хотя иногда с точностью до наоборот, на такие сигналы реагирует и сам чиновничий класс. Это постоянно наблюдается в живых ситуациях: рядовой чиновник может скептически и даже с иронией относиться к инициативам власти, пытающимся ограничить его возможности, но часто избыточный накал такого рода скепсиса и иронии сам по себе является симптомом нарастающей нервозности, а значит, того, что новые инициативы уже не воспринимаются как опереточные.

Эта ситуация важна не только символически, но и функционально, в реальной практике реформаторства. Аппарат участвует в проведении административных реформ, причем, как правило, в качестве главного рабочего звена в «машине» реформирования. На его долю выпадает незавидная и противоречивая доля реализовывать, а часто и вырабатывать решения, ущемляющие его же жизненные интересы — финансовые, организационные, статусные. Эта парадоксальная миссия на самом деле далеко не столь нереалистична, как обычно кажется. Яркий опыт из близкой истории — сокращение партаппарата КПСС, в свое время дисциплинированно проведенное самим же партаппаратом. Конфликт ведомственного интереса и исполнительской дисциплины здесь не разрешается однозначно в пользу интереса, хотя градации качаний в ту или иную сторону могут быть самыми разными. При этом вектор и амплитуда таких качаний во многом зависят от общего аппаратного настроения. «Машина» реформы в таких ситуациях схожа с биржей, ситуация на которой определяется как трезвым расчетом, так и доминирующими настроениями, либо энтузиастическими, либо паническими, вплоть до массовых психозов. Поэтому крайне важно, как именно реформа «торгуется» в самом аппарате. А это, в свою очередь, в главном определяется даже не радикализмом шагов, а их последовательностью, устойчивостью вектора. Волатильность здесь особенно опасна, для реформ иногда губительна.

«Китайская стена»

В целом главный вектор антикоррупционной стратегии направлен на разграничение госслужбы и бизнеса, аппаратных полномочий и извлечения прибыли. Дебюрократизация экономики начинается с деэкономизации бюрократии. Поэтому любой правильный шаг в рамках антикоррупционной стратегии неизбежно будет шагом в этом направлении. Вопрос в том, будут ли это отдельные шаги, к тому же затухающие — или же они сложатся в путь, направление которого строго и надежно выдерживается.

В теории менеджмента разграничение власти и бизнеса, госслужбы и предпринимательства осуществляется по принципу «китайской стены». Иными словами, не должно быть имитационных перегородок, которые легко обходятся за соседним углом. Более того, не должно быть брешей, до которых можно добраться даже при достаточно длительных и многоступенчатых стараниях по восстановлению сростков госфункций и наживы. «Китайская стена», конечно, имеет края, но добираться до них — себе дороже. Как выразился еще в конце 1990-х один вполне успешный по тем временам аппаратно-предпринимательский деятель, в России иногда становится так трудно воровать, что начинает казаться, будто воруешь у себя.

Однако это, конечно же, эпизодическое впечатление, хотя и отчасти обнадеживающее. В целом антибюрократические и противокоррупционные кампании до сих пор страдали именно непоследовательностью. Дело даже не в том, что малоэффективны были сами шаги. Гораздо серьезнее то, что непоследовательность в таких случаях становится своего рода антисигналом — непроизвольным (в лучшем случае) оповещением о том, что политическое руководство не настолько «уперто» в данной реформе, чтобы ее нельзя было аккуратно саботировать, а затем и вовсе завести в тупик или в контрреформу. Аппарат может «построиться» перед лицом политической решимости руководства, но никогда не будет намыливать себе веревку без внятного давления сверху, а тем более по собственной инициативе.

Здесь самым сложным является то обстоятельство, что такого рода шаги объективно не могут быть стопроцентно последовательными и в этом смысле однозначными, в том числе в качестве сигналов. Например, идея вывести госслужащих из советов директоров компаний с заменой их на высокооплачиваемых топ-менеджеров имеет свои изначальные ограничения. Такого рода совместительство госслужбы и участия в руководстве фирмами сохраняется в наиболее крупных кампаниях с большим государственным участием, в которых периодически приходится принимать стратегические и политические решения, важные для страны в целом. Прежде всего это относится к отраслям бюджетообразующим, социально значимым, завязанным на внешнюю политику и пр. В остальном полагается, что чиновник в составе директоров «неполитических» компаний не столько проводит интересы государства в фирме, сколько преследует интересы фирмы, используя свое положение, что нередко ставит такого рода деятельность на грань криминала, а в целом снижает конкурентность в экономике до уровня сначала неприличного, а затем и вовсе губительного. Например, тендеры по госзакупкам могут превращаться и вовсе в ритуальные действия.

Однако при этом важно понимать, насколько в реальности плотны и многообразные формы сращивания бизнеса и госслужбы, бюрократии и коррумпирующего ее предпринимательства. Не менее развиты технологии компенсации потерь при сокращении административных барьеров и возможностей прямой коррупции. На этом фоне первые шаги по возведению «китайской стены», особенно кадровые, могут показаться мизерными и малоэффективными. С функциональной точки зрения для бюрократического бизнеса это не более чем отдельные неудобства, скорее всего временные. Однако по мере того, как начальные сигналы превращаются (или не превращаются) в целую систему таких неудобств, ситуация начинает (или не начинает) изменяться по сути. Если из года в год работа по выведению продукции и видов деятельности из-под обязательной сертификации на декларирование явным образом свертывается, а в итоге и вовсе заваливается, дело уже не в этих отдельных «кейсах», а в общем непроизвольном (в лучшем случае) сигнале, провоцирующем среднюю и низовую бюрократию торпедировать преобразования в целом. Эти эффекты однозначно читаются в административной реформе, в реформе технического регулирования и т.п. Даже легкая слабина в политической воле вызывает несимметричную силу противодействия, постепенно и вовсе перестающего стеснять себя в выборе средств или опасениями раскрытия штабов организованного сопротивления.

И наоборот, если давление на бюрократию наращивается, хотя и постепенно, но последовательно и неуклонно, энергия противодействия начинает снижаться. Типичная реакция чиновника на идею ограничить проверки бизнеса только при реальной угрозе безопасности и по представлению прокуратуры: раньше вы платили только мне — теперь будете через меня платить еще и моему знакомому прокурору. Однако это смех уже во многом нервический: а что будет далее делать руководство, если эти меры окажутся мало действенными или вовсе не сработают?

Вопрос только в том, достаточно ли у страны времени, чтобы экспериментировать с такой постепенностью. Впору систематизировать не просто «кормушки», но прежде всего приемы их регенерации, строить проекты не только проведения реформ, но и противодействия плановому, хорошо обеспечиваемому и организованному сопротивлению.

Вертикаль власти и ведомственный сепаратизм

С этой точки зрения решение о выводе государственных чиновников из советов директоров компаний является показательным и весьма интересным индикатором. Сохранение представителей власти в руководстве ключевых компаний, при известной противоречивости такого решения, с одной стороны, обеспечивает реализацию стратегических целей государства, а с другой — в меньшей степени провоцирует конфликт интересов между государством и бизнесом, чем это имеет место на уровне средней и низовой бюрократии. Для «политического» чиновника потеря статуса — гораздо более драматичная перспектива, чем недобор в интересах курируемой компании. Однако чем ниже уровень бюрократической иерархии, тем очевиднее и резче этот конфликт интересов. На низовых уровнях, наоборот, чиновник теряет практически все, если разрушается окологосударственный бизнес. Соответственно, эта ситуация в значительной мере распространяется на ту вышестоящую зону чиновной иерархии, которую охватывают «восходящие потоки». Поэтому бюрократическая вертикаль неравноценна в отношении к реформам, затрагивающим ее интересы. Наверху может срабатывать обычная для антикоррупционных стратегий формула «есть что терять». Особенно если перейти к целевой, проектной системе политических назначений — не на абстрактное место и неопределенное время, а под конкретную задачу с заранее оговоренной ответственностью за ее решение.

Эта закономерность особенно хорошо читается, если учитывать, что кроме собственно коррупции (в самом прямом, узком смысле слова) существует еще и полулегальный, а часто практически легальный окологосударственный бизнес, которым, по выражению Д. Медведева, занимаются «получиновники». Если обычная, прямая коррупция и статусная рента эксплуатируют уже существующую ситуацию и аппаратные места, которые реально необходимы и будут существовать и далее, то окологосударственный бизнес (например, уже до неприличия развитый в системе нетарифного регулирования и контрольно-надзорной деятельности) вынужден такие ситуации создавать специально, искусственно. По сути, он, как правило, строится на целенаправленно создаваемых административных барьерах, а потому является для экономики еще большим балластом, чем обычное взяточничество. Поэтому неудивительно, что самое отчаянное сопротивление наведению порядка во взаимоотношениях бизнеса и власти исходит от этой бюрократической периферии, одновременно и кормящей вышестоящие уровни, и манипулирующей ими в собственных интересах.

Вместе с тем именно эта периферия окологосударственного бизнеса легко прочитывается и может быть купирована без неподъемных усилий. Если системная, вросшая коррупция в целом неистребима и допускает лишь снижение уровня, да и то при наличии долгой систематической работы, то система искусственно, специально создаваемых окологосударственных кормушек в принципе устранима без каких-либо серьезных последствий для функционирования аппарата. Бизнес это хорошо чувствует и о серьезности антикоррупционных намерений во многом судит именно по данному направлению работы.

Материал подготовлен Центром исследований идеологических процессов Института философии РАН

Источник: http://politekonomika.ru/000005/index.php?option=com_content&task=view&id=11&Itemid=1