21.09.2004

Арьергардные бои административной ренты

Старая система ведомственного нормотворчества в российской экономике не хочет уходить

Антон Викторович Данилов-Данильян – руководитель Экономической рабочей групы при администрации президента РФ.

Александр Вадимович Рубцов – председатель правления Национального института технического регулирования.

Документы о допуске на рынок выдаются почти всем, но потребителю ничего не гарантируют. Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Еще два года назад слова «техническое регулирование» у нас выговаривали считанные единицы, причем даже не из среды специалистов в области контрольно-надзорной деятельности, стандартизации и т.п. Но в последнее время в коридорах власти и в бизнесе этот термин звучит с завидной регулярностью. Реформа продвигается с пробуксовками, но наиболее дальновидные политики уже начинают приватизировать ее идеологию. Словом, техническое регулирование – это уже почти мода.

Вместе с тем истинный масштаб проблемы не всегда очевиден и часто теряется в административной рутине.

Органы на хозрасчете

Известно, что государство регулирует экономику в двух основных сферах. Это: а) финансовое регулирование, например, бюджетный процесс, налоги, тарифы, кредиты, сделки с ценными бумагами, страхование и б) все остальное. Так вот это «все остальное» с небольшими оговорками как раз и есть техническое регулирование (иногда его так и называют – нефинансовым и даже нетарифным регулированием). Сюда входят все требования к продукции и к процессам ее производства – десятки тысяч стандартов, норм, правил, инструкций, приказов. Это многочисленные процедуры допуска на рынок: лицензирование, сертификация, декларирование, регистрация, приемка и пр. Наконец, это собственно государственный контроль и надзор: санитарно-эпидемиологический, пожарный, технический, экологический, контроль со стороны стандартизаторов, энергетиков, связистов и т.д. и т.п. Если финансы обычно сравнивают с кровеносной системой эконёомики, то техническое регулирование – это ее кости и мясо, весь так называемый опорно-двигательный аппарат.

Глобальный финансовый кризис: фальстарты и полумеры

Советская система тотально регулировала саму материю экономики – не только кому и что выпускать, но также как именно и какого качества. Финансовое регулирование экономических процессов было на заднем плане: регулятивную функцию вместо денег выполняли Госплан, Госснаб и органы оперативного управления. Рыночные реформы в России, наоборот, с самого начала выдвинули на первый план вопросы финансов и отношений собственности, тогда как регулирование «тела» экономики – параметров продукции и производственных процессов – в приоритеты рыночных реформ не вошло даже близко. Что легко объяснить, но трудно оправдать.

В результате такого рода рассинхронизации реформ в российском рынке с самого его зарождения формировалось нечто монструозное. Одной свой частью экономика вошла в рыночные отношения, но при этом система нефинансового, технического регулирования перешла в новую экономику из советской системы без каких-либо принципиальных изменений. Она осталась старой и по нормативной базе, которую до самого последнего времени приспосабливать к рынку никто даже не собирался; и по своим административно-организационным формам; и, что самое главное, по своим идеологическим установкам, основанным на бесправии одних и произволе других; по психологии и стереотипам взаимоотношений между теми, кто контролирует, и теми, кого контролируют.

Уже только с этой точки зрения российскому рынку изначально были нанесены родовые травмы, плохо совместимые с нормальной экономической жизнью. Но дальше ситуация еще более обострилась. За последние годы система технического регулирования в России стремительно коммерциализировалась, превратилась в самостоятельный род бизнеса. По сути, одна из сфер государственного регулирования экономики пережила явную и неявную приватизацию, в ней был сформирован и поделен свой рынок. Началось с того, что из-за хронического бюджетного дефицита было решено приоткрыть каналы небюджетного финансирования контрольно-надзорных органов и нормирующих инстанций. Проще говоря, техническое регулирование сохранилось как система административных репрессий, но при этом было разрешено брать деньги либо с уже репрессируемых, либо находящихся под угрозой репрессии. Более опасного срастания административного произвола с бизнесом, поставленным на базе государственного регулирования предпринимательской деятельности, трудно представить. С таким же успехом можно было в 30-х гг. перевести НКВД на хозрасчет и превратить в бизнес, доходность которого зависела бы от количества посаженных и расстрелянных, в лучшем случае откупившихся.

Цена вопроса

Что это значит для страны?

Прежде всего в экономику с подобной системой технического регулирования никогда не пойдут полноценные инвестиции. По закону всемирного тяготения капитала деньги текут туда, где они встречают наименьшие административные барьеры их эффективному вложению. Таким образом, потворствуя существующей системе технического регулирования, мы не только лишаем себя значительной части инвестиций (как внешних, так и внутренних), но и сами перенаправляем инвестиционные потоки в экономику мировых конкурентов России.

Отсюда – ограничение экономического роста, который при существующей системе технического регулирования всегда будет не просто сдерживаться, но и иметь непреодолимый искусственно заданный «потолок». Провал или хотя бы затяжная пробуксовка реформы технического регулирования сделают установку на удвоение ВВП за 10 лет проблематичной – стоит только остановиться росту цен на нефть.

Существующая система сдерживает и сам технический прогресс. Она затрудняет, а то и просто закрывает возможность внедрения новых продуктов, развития новых видов деятельности. Таким образом, задается «потолок» не только экономического, но и собственно технического развития. Поэтому в случае провала реформы технического регулирования мы не сможем решить и еще одну стратегическую задачу – перевода российской экономики с ресурсодобывающего пути на рельсы инновационного развития с опорой на высокотехнологичные и наукоемкие производства.

Далее, нынешняя система резко снижает конкурентоспособность отечественного бизнеса и всей экономики России на мировом рынке. У нас любят рассуждать о том, что в мире никто не собирается создавать для России тепличных условий. Но при этом редко думают о том, что мы сами выпускаем свою экономику на мировой рынок с таким административным балластом, что тут уже не приходится говорить о равноправной конкуренции, а то и о конкуренции вообще.

Наша система технического регулирования создает дополнительные трудности для вхождения России в мировое экономическое и правовое сообщество, формирует множество барьеров в международной торговле. Многие виды своей вполне конкурентоспособной продукции мы не можем продавать за рубеж только потому, что обязываем наши предприятия производить эту продукцию по старым доморощенным ГОСТам, при одном упоминании о которых разговор с зарубежным торговым агентом тут же прекращается. И наоборот, целые группы производимой за рубежом и не выпускаемой в России, а потому жизненно нам необходимой продукции обложены почти запретительными техническими барьерами и связанными с ними платежами.

Существующая система создает идеальную среду для коррупции. В бизнесе ее характеризуют не иначе как систему государственного рэкета. Это еще один мощный фактор заталкивания бизнеса в «тень». Широкое распространение получила практика использования норм, а также контроля и надзора в целях некорректного лоббизма и недобросовестной конкуренции («заказные» проверки, стандарты, лицензионные требования и т.п., используемые для монополизации рынков, перехвата собственности, подавления конкурентов). В сфере экономической деятельности складываются «культура» сугубо неправовых отношений и одиозный психологический климат, отвращающие от бизнеса наиболее законопослушных граждан, не способных на регулярные сделки с представителями власти. Это целый искусственно отторгнутый от рынка социальный слой, большой и явно не худший.

Там, где в народе говорят о государственном рэкете, в среде экспертов предпочитают говорить об административной ренте. Однако исчисляют ее обычно упрощенно, сводя к банальным взяткам, штрафам и неоправданным проплатам. Однако подлинные масштабы бедствия выясняются, если включить в формулу исчисления административной ренты нереализованные проекты, упущенное время, проигранные конкурентные схватки, дезорганизацию производства, наконец, психологические издержки, словом, все, что входит в такие понятия, как упущенная выгода, моральный вред и т.п. Порядок цифр без какого-либо преувеличения – миллиарды долларов. Причем все эти издержки закладываются в цену товаров и услуг и оплачиваются не кем-нибудь, а потребителем. Когда старушка на рынке радуется, что милиционер «прижал» торгаша, она просто не понимает, что чаще всего в этот момент деньги, строго говоря, изымаются из ее кармана. Ответственные за экономику и социальную сферу это понимать должны.

Существующая система технического регулирования не решает и своей главной задачи: она не только не обеспечивает безопасности продукции и процессов ее производства, но нередко создает дополнительные факторы опасности. Во-первых, заведомо завышенные и зачастую просто невыполнимые нормы создают ситуацию, в которой так или иначе приходится откупаться; в результате предприятия перестают выполнять даже то, что они в принципе выполнить могли бы. Во-вторых, штрафы и взятки «съедают» ресурсы, которые могли бы быть направлены на принятие необходимых мер безопасности. В-третьих, административные инструменты, не решая на должном уровне задач обеспечения безопасности, в то же время не дают развиваться собственно рыночным механизмам технического регулирования.

И наконец, в ряде регионов бесправие бизнеса перед лицом органов государственного контроля и надзора регулярно используется в целях принуждения предпринимателей к финансированию политических проектов и инициатив, в том числе не самым прогрессивным образом ориентированных или направленных на противостояние с федеральным Центром. Проще говоря, бизнес принуждают играть в политику против самого себя.

Весь этот «свиток злодеяний» свидетельствует о том, что политическая воля, направленная на радикальное проведение реформы технического регулирования, имела под собой самые веские основания.

Закон №184-ФЗ

В начале 2001 г. при администрации президента РФ была создана Рабочая группа, которая вплотную занялась этой проблемой. В 2002 г. Рабочая группа соединила усилия с командой Минэкономразвития, работавшей примерно в том же направлении и в тот момент боровшейся с Госстандартом, в недрах которого был подготовлен пакет законов, консервировавших сложившуюся систему стандартизации, сертификации и т.п., а во многом и усугублявших ее.

В результате объединения усилий был подготовлен проект Федерального закона «О техническом регулировании», заложивший идеологические и правовые основы реформы. На проработке законопроекта с отраслевыми министерствами доходило до истерик: толстую рукопись в несколько десятков страниц представитель одного из ведомств разом порвал на части в самом прямом смысле слова. Большое содействие в снятии избыточного сопротивления системы и продавливании законопроекта через ведомственные согласования оказал новый председатель Госстандарта, а вскоре вице-премьер Борис Алешин. Борьба против закона велась отчаянно и без выбора средств. Руководители отдельных ведомств, забыв о субординации, даже в Думе вели подрывную работу против законопроекта, официально внесенного правительством. Некоторым это стоило должности.

В итоге законопроект все же был внесен в Думу и принят. Согласование в Совете Федерации и подпись президента прошли буквально по часам, и в канун 2003 г. реформа обрела законодательную базу под номером 184-ФЗ.

Прежде всего закон радикально сократил сам предмет технического регулирования. Отказавшись регламентировать и контролировать качество (что в условиях рынка бессмысленно и физически невозможно), государство получило возможность сосредоточиться на обеспечении безопасности продукции и процессов ее производства.

Далее, Закон 184-ФЗ установил, что требования по безопасности должны ориентироваться на уровень, реально достижимый для отечественной экономики и техники. Тем самым впервые в систему нормирования был введен критерий реальной выполнимости предъявляемых требований.

Закон в корне изменил саму конструкцию нормативной базы. Сейчас выполнить все обязательные требования невозможно еще и потому, что они разбросаны в несчетном количестве документов, полный объем которых применительно к тому или иному виду деятельности неизвестен не только производителям, но и самим контролирующим инстанциям. В новой системе для каждого вида деятельности предусмотрена разработка одного документа – технического регламента, в котором должен содержаться исчерпывающий перечень требований к данному виду бизнеса в виде норм прямого действия. Любые изменения и дополнения могут вводиться только через данный технический регламент.

Прекращается ведомственное нормотворчество: технические регламенты приобретают статус федеральных законов. Тем самым обретает жизнь «спящая» статья Конституции (ст.55, п.3), согласно которой любые ограничения прав граждан, в том числе и на предпринимательскую деятельность, могут вводиться только федеральными законами.

Технические нормы – это по сути своей классические общественные отношения, поскольку большинство из них выражают не научные факты, а результат договоренности общества с самим собой относительно того, какие именно гарантии безопасности страна может позволить себе на данном этапе развития ее экономики и техники. Но мнение реальных производителей и потребителей, голосующих за те или иные нормы кошельком, до сих пор практически не учитывалось. Поэтому в идеологию реформы была заложена установка на приоритет общественной, неправительственной инициативы при разработке нового технического законодательства. В законе это подчеркнуто избыточной с точки зрения юридической техники, но идеологически крайне важной нормой, согласно которой разработчиком технического регламента может быть «любое лицо».

Пробуксовка

Итак, в самом конце 2002 г. закон был подписан президентом, а через шесть месяцев вступил в силу. За это время весной 2003 г. произошло немаловажное для хода реформы событие: функции федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию были возложены на Госстандарт России. С этого момента реформа вошла в стадию особо острых приключений.

Госстандарт был в числе главных создателей старой системы и, пожалуй, лидером на этапе ее коммерциализации. Причем если для других ведомств реформа хотя и ограничивает их влияние и доходы, но не губительна, то административно-организационную и в особенности экономическую систему, созданную Госстандартом, реформа технического регулирования рубит на корню.

Это не значит, что в сфере технического регулирования вообще нет места бизнесу. Наоборот, добровольная стандартизация, сертификация, разного рода исследования и испытания – все это в развитых странах является работой уважаемой и хорошо оплачиваемой. Но там эта деятельность сопряжена с обычными рыночными рисками: твои разработки и услуги кто-то может добровольно приобрести на рынке, во-первых, потому что они реально нужны, а во-вторых, потому что они лучше других по критерию «цена–качество». В нашей же системе все строится на навязанной государством обязательности.

Вопиющая неэффективность этой системы хорошо видна на примере обязательной сертификации. Отказов в выдаче сертификатов – 0,3%. То есть, чтобы не получить эту бумагу, надо быть непроходимо глупым или патологически жадным. При этом на рынке бракуется более 60% благополучно сертифицированной продукции. Если же сопоставить все действующие на рынке сертификаты с производительностью всех сертифицирующих органов, то на каждый сертификат придется… 3,5 минуты. А там, где сертификация создает почти запретительные барьеры, ее легко обходят по «серым» схемам.

Экономика кормления на ниве технического регулирования отличается от обычного рэкета тем, что там просто снимают процент, а здесь еще и создают множество трудностей для тех, от кого кормятся. Девиз этого братства, обращенный к бизнесу и обществу в целом, мог бы выглядеть так: «Мы вам будем больше мешать, чтобы вы нам больше платили, чтобы мы вам меньше мешали!».

Сказанного достаточно, чтобы не удивляться тому, что реформа за полтора года после принятия Закона «О техническом регулировании» продвинулась буквально на полшага, да и то вопреки бурной деятельности органа, назначенного ответственным от правительства за ее реализацию.

Подзаконные акты, которые необходимо было принять, чтобы закон смог наконец заработать в полную силу, вносились в правительство с регулярными задержками и такого качества, что их потом приходилось всерьез переделывать.

Из почти полутора сотен законов и правительственных актов, в которые необходимо было внести изменения в связи с выходом Закона «О техническом регулировании», проекты изменений подготовлены только к отдельным документам.

Правительственная программа разработки технических регламентов до 2010 г. (то есть срока, отведенного законом на полный переход к новой системе технических регламентов) была подготовлена без видимой системы, как коллаж отдельных заявок, с многократным дублированием, зияющими провалами и диспропорциями. К тому же выделенное на один год финансирование было тонким слоем размазано по всему множеству технических регламентов таким образом, что ничего нельзя было за год закончить, но все можно было начать силами исполнительной власти, вовсе не оставляя места общественной инициативе. То, что это не бухгалтерское недоразумение, а идеологический ход, неоднократно и публично подчеркивалось руководством бывшего Госстандарта.

Наконец, авторам уже разработанных проектов технических регламентов под явно искусственными предлогами отказывали в публикации их проектов для публичного обсуждения, как это предусмотрено законом в качестве обязательной процедуры.

Одновременно в правительство вносились такие проекты решений, принятие которых фактически выхолащивало реформу.

Но что-то все же за это время изменилось. Прежде всего реформа хотя и оказалась на время подморожена, но все-таки ее не удалось сорвать необратимыми решениями. И это поняли в бизнесе, на местах, в других органах исполнительной власти. Предпринимательский актив, включившийся в реформу, заметно расширился. Стало ясно, что если реформу не удается превратить в курьерский поезд, то она превращается в каток, который едет хоть и медленно, но зато последовательно впечатывает в землю конструкции старой системы.

Медлим – теряем деньги

Итак, полтора года, как закон принят, год, как он вступил в силу. Если теперь оценить ход реформы не с точки зрения героической борьбы за ее судьбу, а с точки зрения изменений в реальных условиях ведения бизнеса и практических результатов для экономики, то диагноз может быть только один: потерян минимум год. Это значит, что страну, собирающую резервы для экономического рывка, обрекли, несмотря на принятое и узаконенное политическое решение, еще год барахтаться в болоте старой, полуразложившейся системы.

Почему это стало возможно?

Во-первых, потому что вертикаль в системе исполнительной власти до сих пор в должной мере не восстановлена. Невооруженным глазом видно, как по мере движения по этой вертикали сверху вниз политическая установка на радикальное решение проблемы постепенно, через разные градации незаинтересованного бездействия, превращается в саботаж тех, кто в провале реформы жизненно заинтересован. Подчиненные, не согласные с политическими решениями руководства, не уходят в отставку, но продолжают публично с этими решениями полемизировать и, главное, торпедируют их реализацию. У нас нет единой политики. У нас есть политика президента и правительства. Политика, проводимая руководством ведомств, уже имеет отличия. Что же касается среднего и низового звеньев, то здесь и вовсе своя свадьба. Бизнесу здесь открытым текстом заявляют: в президентских структурах могут изобретать что угодно, руководство правительства менялось и будет меняться, а мы, как сидели здесь, так и будем сидеть. И вы, как ходили к нам «решать вопросы», так и будете ходить.

Во-вторых, у нас продолжают поручать практическую реализацию реформ тем структурам и персонажам, которые в силу объективного и всем известного конфликта интересов в провале этих самых реформ жизненно заинтересованы. Как будто кто-то и взаправду ждет, что люди сами из-под себя выдернут стул, на котором комфортно сидят.

Административная реформа, при всех сложностях ее прохождения, заложила основу решения этих проблем.

Ситуация была безнадежной, пока в министерствах были перепутаны заведомо несовместимые функции, когда один и тот же орган исполнительной власти мог вершить политику и правоустановление в своей сфере, регулировать соответствующий сектор рынка и, что самое пикантное, являться на этом самом рынке одним из заинтересованных игроков, зарабатывать деньги на оказании публичных услуг, объем и тарифы которых он сам же и определяет.

Деление вертикали исполнительной власти на министерства, агентства и службы призвано, в числе прочего, разорвать эти порочные связи. Госстандарт расформирован. Теперь политикой и правоустановлением в области технического регулирования занимается Министерство промышленности и энергетики РФ, а исполнением публичных функций – специальное агентство.

Если иметь в виду большую перспективу, то реформа уже состоялась. Она началась с триумфального принятия закона «О техническом регулировании». Ее не удалось свернуть, несмотря на титанические усилия ее противников. Административная реформа снимает последние системные ограничители в проведении давно перезревших преобразований.

Теперь это вопрос времени. А время реализации реформы технического регулирования – это деньги. Деньги бюджета, населения, бизнеса. И деньги огромные.

Источник: http://www.ng.ru/ideas/2004-09-21/11_system.html