Открытое письмо президенту Ассоциации автомобильных инженеров
П.М. Прусову о ходе реформы технического регулирования

Уважаемый Петр Михайлович

Благодарю за взволнованное письмо по вопросу реализации Федерального закона «О техническом регулировании», направленное Вами в Администрацию Президента Российской Федерации по поручению 50-й международной научно-технической конференции «Автомобиль и окружающая среда».

Полностью разделяю Вашу озабоченность ходом реализации Закона. Как и Вы, полагаю, что пробуксовка реформы в значительной степени обусловлена как объективными трудностями, так и субъективными причинами. Сопротивление реформе закономерно в той мере, в какой она ущемляет статусные и экономические интересы одной из подсистем управления, связанных с нею организаций и предприятий.

Вместе с тем, считаю полезным устранить ряд недоразумений, вызванных не вполне адекватным толкованием нашей позиции и, возможно, недостаточной информированностью о нашей работе.

Представители Экономической рабочей группы при Администрации Президента Российской Федерации (далее - Рабочая группа) никогда не заявляли, что «Государственные стандарты никогда и никому не будут нужны». Мы вполне разделяем Ваши соображения о важности стандартизации и от себя могли бы предложить множество дополнительных аргументов в поддержку данного тезиса. Мы не занимаемся пропагандой стандартизации в общем виде только потому, что эти идеи как таковые никто не оспаривает. В то же время в методических материалах Рабочей группы детально прорабатываются конкретные вопросы взаимоотношений технических регламентов и стандартов в единой системе технического законодательства Российской Федерации.

[См.: «Техническое законодательство Российской Федерации. Система технических регламентов и стандартов», М., 2004; «Законодательство о техническом регулировании. Комментарии», М., 2004 и др.]

Методики практического использования международных и отечественных стандартов при подготовке проектов технических регламентов представлены в ряде методических материалов Рабочей группы,

[См., «Как разрабатывать проекты специальных технических регламентов: от идеи до первой редакции», М., 2003. На согласовании «Методические рекомендации по разработке проектов технических регламентов для нефтегазового комплекса». Аналогичные адаптированные к отдельным отраслям методики сейчас разрабатываются для горнодобывающей и металлургической промышленности, для стройиндустрии и др.]

а также применяются нами при разработке конкретных проектов технических регламентов: а) в ходе реализации правительственной Программы разработки технических регламентов на 2004-2006 годы; б) в рамках работы созданных Экспертным управлением Президента Российской Федерации отраслевых экспертных советов.

Мы также не противопоставляем вопросы обеспечения благоприятного климата для бизнеса задачам гармонизации нашего технического законодательства с Европой и другими регионами мира. Наоборот, перспективы и конкретные возможности такого рода гармонизации детально рассматриваются в материалах Рабочей группы.

[См.: «Система европейского и международного законодательства по безопасности продукции», М., 2004.]

При этом Рабочая группа действительно настаивает на том, чтобы сближение российского и зарубежного технического законодательства проводилось не ради лозунга, а в первую очередь в интересах экономики России и при этом не создавало лишних препятствий для развития отечественного предпринимательства.

[Полагаю, что именно в такой расстановке акцентов наши автомобилестроители на данный момент заинтересованы в первую очередь. Кроме того, пассаж о том, что наше автомобилестроение является примером конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках за счет соответствия международным стандартам - к сожалению, не самый убедительный фрагмент Вашего письма.]

Таким образом, в нашей работе ни о каком «разрыве между обязательными требованиями регламентов и стандартами» речь не идет. В то же время, Рабочая группа последовательно выступает против применения в технических регламентах ссылок на стандарты. Такого рода ссылки российским законодательством не предусмотрены. Рабочая группа признает возможность использования стандартов в качестве одного из потенциальных элементов доказательной базы соответствия продукции требованиям технических регламентов. Однако из этого возможность превращения технических регламентов в систему абстрактных пожеланий и сплошных ссылок на стандарты ни в коей мере не вытекает. Аналогичной позиции придерживаются Департамент технического регулирования и метрологии Минпромэнерго России, профильные комитеты Государственной Думы и Совета Федерации. Проекты технических регламентов, построенные на основе такого рода ссылок, резко критиковались на публичных слушаниях в Государственной Думе, после чего ссылки на стандарты в ряде проектов были устранены их авторами. Пропагандирующие данную конструкцию методики Ростехрегулирования, на которые Вы ссылаетесь: во-первых, не могут быть признаны официальными документами, поскольку эта организация не является федеральным органом государственной власти по техническому регулированию, а во-вторых, уже способствовали появлению ряда проектов технических регламентов по схемам, противоречащим действующему законодательству, что привело к неэффективной трате творческих сил, времени, средств федерального бюджета и отдельных компаний.

В своем письме Вы также воспроизводите широко распространяемый руководством Ростехрегулирования тезис о том, что признанием данной отсылочной («двухуровневой») модели является подписание Президентом Российской Федерации «Дорожной карты» по единому экономическому пространству». Ваше изложение дословно повторяет данную позицию: «Вместе с тем Президент Российской Федерации В.В. Путин, подписав в мае с.г. «Дорожную карту» по единому экономическому пространству, четко определил позицию сближения подходов к техническому регулированию в России и ЕС, указав необходимость использования принципов Нового подхода, принятого в ЕС, которые предусматривают двухступенчатую модель регулирования: существенные требования в технических регламентах и конкретные требования в добровольных стандартах. Методически данный вопрос проработан в Рекомендациях по построению технических регламентов, одобренных Ростехрегулированием, и европейскими экспертами ТАСИС».

Должен подчеркнуть, что обоснование конкретных законопроектных конструкций ссылками на международные политические документы такого уровня в принципе некорректно. Более того, поскольку сторонники данной модели слишком вольно толкуют «Дорожную карту» и весьма избирательно цитируют данный документ, считаю необходимым привести соответствующий фрагмент полностью:

«1.1. Диалог по вопросам регулирования в области промышленной продукции (стандартизация, техническое регулирование и процедуры оценки соответствия)

Цель: разработка гармонизированных и совместимых стандартов, регламентов и процедур оценки соответствия товаров там, где это целесообразно, в т.ч. путем развития интенсивного диалога в области регулирования и сотрудничества между компетентными учреждениями, укрепления институциональных возможностей

Действия:

• Поддержка эффективного применения Соглашения ВТО по ТБТ (техническим барьерам в торговле)
• Учреждение диалога в области регулирования, включающего механизм консультаций. Этот диалог нацелен на развитие транспарентности регулирования, обмен информацией между регулирующими органами с целью содействия постепенному сближению соответствующего законодательства (включая техническое регулирование) и практики в четко установленных приоритетных секторах промышленности, представляющих наибольший взаимный интерес, которые предстоит определить совместно и, когда это возможно, на основе «Нового подхода».

Из данного документа следует, что «совместно и, когда это возможно, на основе «Нового подхода» предстоит определить приоритетные сектора промышленности, представляющие наибольший взаимный интерес для сближения. Из данного документа ни в коей мере не следует, что впредь в России конкретные требования должны быть вынесены из технических регламентов в добровольные стандарты в противоречии с принципами национального законодательства,

[Согласно пункту 3 статьи 7 Федерального закона «О техническом регулировании» обязательные требования технических регламентов являются: а) исчерпывающими и б) нормами прямого действия.]

целями реформы технического регулирования, задачами обеспечения безопасности продукции и производственных процессов. Некорректное цитирование и расширительное толкование подписанных Президентом государственных актов для общественных деятелей предосудительно, а для государственных служащих недопустимо.

Вас, по-видимому, также ввели в заблуждение относительно необходимости использования отсылочных схем Нового подхода. Новый подход не отменяет директивы с нормами прямого действия, а лишь восполняет пробелы в достижении гармонизации. «Новый подход не был применен в секторах, в которых законодательство Сообщества было удачно продвинуто до 1985, или где условия для готовых изделий и опасности, связанные с такими изделиями, не могут быть установлены. Например, законодательство Сообщества относительно пищевых продуктов, химических продуктов, фармацевтических продуктов, автомашин и тракторов принципам Нового подхода не следует» (Синяя книга ЕС, 1999. С. 8).

[4) «The New Approach has not been applied in sectors where Community legislation was well advanced prior to 1985, or where provisions for finished products and hazards related to such products cannot be laid down. For instance, Community legislation on foodstuffs, chemical products, pharmaceutical products, motor vehicles and tractors does not follow the principles of the New Approach» (EU Blue Book 1999, P.8).]

В этом контексте озабоченность автомобильных инженеров перспективами именно Нового подхода выглядит несколько странной, равно как и готовность перенести в добровольные стандарты все конкретные требования, сделав их, тем самым, необязательными.

Позвольте также посоветовать Вам не оказывать особого доверия методикам, представляющим директивы Нового подхода собранием благочестивых банальностей, не содержащим конкретных требований. Данные схемы не соответствуют принципам и реалиям Нового подхода, поскольку в случаях, когда удается достичь договоренности, в директивы Нового подхода также включаются конкретные требования, являющиеся нормами прямого действия. Для начала советую изучить директиву на машины и механизмы, в частности Приложение 1 (98-37), или, например, директиву на игрушки (88/378).

Позвольте также выразить искреннее сочувствие по поводу того, что «не складывается диалог с промышленностью, с представителями реального сектора экономики», а также поделиться опытом. По инициативе Рабочей группы Экспертным управлением Президента Российской Федерации созданы и формируются несколько десятков Экспертных советов по разработке проектов отраслевых технических регламентов, в том числе для таких базовых отраслей экономики, как нефтегазовый комплекс, горно-металлургическая промышленность, гражданская авиация, стройиндустрия, пищевые производства, фармацевтика и др. Всего в этой работе, помимо представителей органов государственной власти и научных организаций, принимают участие более тысячи ведущих отечественных компаний. Опыт показал, что только в таком формате при разработке технических регламентов удается достичь сбалансированности интересов бизнеса и власти, производителей и потребителей, представителей науки и экспертного сообщества. Более того, идеология и стратегия реализации реформы технического регулирования разрабатывались нами в прямом диалоге с промышленностью; этот диалог является одним из главных условий успешного проведения реформы. Такого рода взаимодействие особенно необходимо, поскольку победа над бюрократией возможна только в условиях союза политического руководства и предпринимательского актива, всей заинтересованной общественности. Этот тезис был особенно подчеркнут помощником Президента Российской Федерации

И.И. Шуваловым на Всероссийском форуме «Реформа технического законодательства в Российской Федерации: идеология и практика реализации», который проходил в Администрации Президента Российской Федерации 20 мая 2005 года (материалы Форума готовятся к изданию).

В Вашем письме также содержится предложение о реорганизации органов исполнительной власти, которое, по сути, сводится к передаче функций национального органа по техническому регулированию в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Аналогичные предложения в органы государственной власти уже поступали, причем от самых неожиданных источников. Ни в коей мере не подозревая несамостоятельности данных предложений, должен заметить, что они противоречат одному из базовых принципов административной реформы - разделению функций правоустановления и правоприменения. Эффективность разделения такого рода функций между министерствами, службами и агентствами, а также неизменность этого принципа административной реформы недавно были специально и публично подтверждены руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации.

В заключение позвольте еще раз поблагодарить Вас за внимание к реформе технического регулирования и к деятельности Рабочей группы, а также приложить к данному письму некоторые из упомянутых выше изданий.

С уважением и надеждой на дальнейшее плодотворное сотрудничество

Источник: http://www.nitr.ru/?con=issue&text=avto