Учебно-методический совет по философии, политологии и религиоведению
 

 

Утверждаю

Председатель Учебно-методического Совета по
философии, политологии и религиоведению УМО
по классическому университетскому образованию,
профессор В.В.Миронов

 

Программа дисциплины

Парламентская и служебная этика

Рекомендовано:

Учебно-методический совет по философии, политологии и религиоведению
УМО классических университетов России

 

Москва
2006

 

I. Организационно-методический раздел
II. Содержание курса
III. Распределение часов курса по темам и видам работ
IV. Форма итогового контроля
V. Учебно-методическое обеспечение курса

 

I. ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКИЙ РАЗДЕЛ

1. ЦЕЛЬ КУРСА

По окончании курса студент должен иметь целостное и отчетливое представление о целях и механизмах институционализации морали в сфере государственной службы и законотворчества, а также о том, какую форму принимает этот процесс в различных странах; он должен уметь использовать свои знания по отношению к конкретным этическим вопросам служебной и парламентской практики.  

2. ЗАДАЧИ КУРСА

В ходе курса студент должен:

а) освоить содержание всех разделов программы;
б) познакомиться в минимальном объеме с общей литературой по политической и социальной этике, с литературой по вопросам этического регулирования государственной службы и законотворчества, с нормативными документами, являющимися основой этического режима парламентов и государственных учреждений;
в) научиться проводить этический анализ (экспертизу) различных элементов этического режима, а также квалифицировать действия парламентариев (государственных служащих) в свете общих принципов и конкретизированных правил парламентской и служебной этики;
г) продемонстрировать свои знания и умения в контрольных письменных работах по каждому разделу курса и итоговой экзаменационной письменной работе.  

3. МЕСТО КУРСА В ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКЕ ВЫПУСКНИКА

Данный курс, призван обеспечить соединение базовых знаний студентов в области нормативной этики и философии морали со специальным знанием, касающимся публичной политики и государственного администрирования; он должен способствовать выработке у студентов понимания нормативных проблем, свойственных двум этим сферам общественно-политической практики, а также некоторых навыков, необходимых для участия в работе этической инфраструктуры законодательных собраний и государственных учреждений.

4. ТРЕБОВАНИЯ К УРОВНЮ ОСВОЕНИЯ СОДЕРЖАНИЯ КУРСА

В результате курса студент должен:

а) знать и корректно использовать терминологический инструментарий служебной и парламентской этики (минимально – в объеме, отраженном в программе курса);
б) знать и понимать основные подходы к организации этического режима учреждений, его базовые элементы, набор проблем, которые он призван урегулировать, а также нормативные и процедурно-институциональные основы этического регулирования служебной и парламентской деятельности в разных странах;
в) уметь применять свои знания в ходе анализа нормативных документов и конкретных ситуаций, возникающих в сфере законотворчества и государственного управления.
г) провести самостоятельное исследование, продемонстрировав знания умения и навыки, упомянутые в предыдущих пунктах.


II. СОДЕРЖАНИЕ КУРСА

1. РАЗДЕЛЫ КУРСА

Раздел I. Теоретические основания и общая характеристика парламентской и служебной этики.
Тема 1. Общественная (публичная) и индивидуальная (приватная) мораль.
Тема 2. Институционализация морали в сфере государственного управления и законодательной деятельности. Этический режим.
Тема 3. Принципы и ценности законодательной и служебной деятельности. Этические кодексы.
Тема 4. Органы, непосредственно обеспечивающие этический режим.

Раздел II. История и современное состояние парламентской и служебной этики.
Тема 5. Парламентская и служебная этика за рубежом.
Тема 6. Парламентская и служебная этика в России.

Раздел III. Этика электорального и законодательного процессов.
Тема 7. Этика предвыборной борьбы (финансирование избирательной кампании).
Тема 8. Этика предвыборной борьбы (ведение предвыборной агитации).
Тема 9. Этика парламентских дебатов.
Тема 10. Этическое и правовое регулирование лоббирования.

Раздел IV. Этика в системе государственной службы.
Тема 11. Этические основы отношений между назначающими и назначаемыми чиновниками (начальниками и подчиненными).
Тема 12. Этические основы взаимодействия государственных служащих с населением.
Тема 13. Проблема служебного информирования.
Тема 14. Государственные служащие в публичных дискуссиях и политической борьбе.

Раздел V. Обеспечение приоритета общественного интереса.
Тема 15. Преодоление конфликта интересов.
Тема 16. Борьба со взяточничеством, использованием должностного положения в личных целях, фаворитизмом и привилегиями.

Раздел VI. Этика за пределами должностных функций.
Тема 17. Этические ограничения деятельности бывших служащих и парламентариев (синдром «вращающихся дверей»).
Тема 18. Этические проблемы внеслужебной (внепарламентской) деятельности депутатов (государственных служащих).

2. ТЕМЫ И КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Раздел I. Теоретические основания и общая характеристика парламентской и служебной этики.

Тема 1. Общественная (публичная) и индивидуальная (приватная) мораль.
Мораль в традиционных определениях: универсальность, неформальность, неинституциональность, обращенность к высшему благу. Мораль совершенствующейся личности. Условия внедрения нравственных ценностей в общественно-политическую практику. Концепция морального разделения труда. Спецификации общественной морали: партикуляризованность, формализованность, институционализированность, выбор в пользу меньшего зла. Понятие общественного блага (общественного интереса). Баланс между различными нравственными ценностями в практике принятия решений. Мораль и право: аспекты взаимодействия. Мораль и политика: аспекты взаимодействия. Профессиональная этика.

Тема 2. Институционализация морали в сфере государственного управления и законодательной деятельности. Этический режим.
Соединение политических, менеджериальных и этических оснований работы государственных учреждений. Этический режим и этическая инфраструктура. Основы этического режима: честность и согласие. Общие механизмы обеспечения этического режима: декларация принципов (ценностей), разработка кодекса поведения и системы этических правил с иллюстрирующими их приложениями, реализация этико-правовых санкций за нарушение правил, внедрение этически обоснованных критериев подбора кадров, образовательные программы для профессионалов, этическое лидерство и наставничество, этический аудит учреждений, деятельность СМИ и гражданских объединений.

Тема 3. Принципы (ценности) законодательной и служебной деятельности. Этические кодексы.
Общие принципы (ценности) служебной и парламентской этики: приоритет общественного блага, честность, беспристрастность, ответственность, уважительность, отзывчивость, открытость, инициативность, эффективность, результативность. Специальные этические принципы (ценности) депутатской этики: независимость. Специальные принципы (ценности) этики государственной службы: лояльность, политическая нейтральность. Кодификация принципов. Типы кодексов. Национальные спецификации принципов (ценностей). Национальные вариации кодексов.

Тема 4. Органы, непосредственно обеспечивающие этический режим.
Типология органов: отдельные должностные лица и коллегиальные органы, органы-советники, органы-менеджеры, органы-«сторожевые псы». Функции органов: ознакомление служащих (парламентариев) с этическими документами, консультирование служащих (парламентариев) по вопросам соответствия их поступков кодексу и правилам поведения, сбор информации о нарушениях, защита служебных информантов, осуществление санкций или издание представлений об их необходимости, ведение текущей образовательной работы. Роль этических органов разного уровня в издании и коррекции кодексов. Способы формирования и состав органов. Номенклатура санкций.

Раздел II. История и современное состояние парламентской и служебной этики.

Тема 5. Парламентская и служебная этика за рубежом.
Формирование системы профессиональной государственной службы в странах Европы и Америки. Этос европейской бюрократии XIX – XX вв. Специфика институционализации профессиональной этики в вестминстерской, американской и европейско-континентальной моделях государственной службы. Основные направления реформирования государственной службы в конце XX – начале XXI вв.: менеджериальный поворот, маркетизация, децентрализация, сокращение аппарата. Обновление этики государственной службы в США, Великобритании и ее бывших доминионах в связи с реформами. Институционализация парламентской этики в странах Европы и Америки. Сравнительный анализ кодексов парламентской этики и институтов обеспечения этического режима.

Тема 6. Парламентская и служебная этика в России.
Нравственные характеристики и устойчивые образцы поведения российской бюрократии досоветского периода. Советская бюрократия и феномен номенклатуры. Этос советской бюрократии. Постсоветская бюрократия. Распад механизмов неформального саморегулирования государственных служащих. Элементы кодификации и институционализации служебной этики в современном российском законодательстве и планах реформирования государственной службы. Депутатская этика в первом российском парламенте. Нравственные коллизии в деятельности возрожденной Государственной думы. Работа Комиссии Государственной Думы по этике (2000–2003 гг.) Проект Кодекса этики депутата.

Раздел III. Этика электорального и законодательного процессов.

Тема 7. Этика предвыборной борьбы (финансирование избирательной кампании).
Вопросы, требующие этической регуляции: соблюдение лимитов предвыборных фондов, исключение незаконных источников финансирования, исключение давления кандидатов на жертвователей, сохранение независимости избираемого чиновника (парламентария, партийной фракции) от источников финансирования кампании, обеспечение открытости информации об источниках финансирования для избирателей до момента выборов. Способы обеспечения этического режима: дистанцирование кандидатов от фандрайзинга, оглашение кандидатами источников финансирования, отклонение косвенных пожертвований, общественный и государственный мониторинг расходов, ограничение максимальной величины взносов, общественное финансирования выборов.

Тема 8. Этика предвыборной борьбы (ведение предвыборной агитации).
Вопросы, требующие этической регуляции: использование негативной информации о соперниках, не относящейся к тем качествам, которые релевантны для данной должности; использование непроверенной и ложной информации; подмена аргументации по существу эмоциональными характеристиками; использование некорректных обобщений и искажений позиции соперников; превышение лимитов доступа к СМИ; закрытость кандидатов для СМИ и прямых дебатов; эксплуатация расовых и национальных предрассудков; прямой и косвенный подкуп избирателей. Способы обеспечения этического режима: заключение соглашений о проведении «чистых» выборов, придание гласности всех фактов нарушения этики, государственный и общественный контроль за деятельностью СМИ, снятие с выборов нарушителей этических принципов.

Тема 9. Этика парламентских дебатов.
Моральное значение правильно организованных дискурсивных процедур. Вопросы, требующие этической регуляции: неуважительное отношение к оппонентам; использование угроз, ультиматумов, оскорблений; искажение позиции оппонентов; предъявление заведомо ложной информации в качестве аргумента; ограничение возможности парламентского меньшинства участвовать в дебатах; использование мер, направленных на срыв заседаний (коллективной уход, создание препятствий для выступающих); ограничение свободы обсуждения мерами партийной дисциплины. Способы обеспечения этического режима: применение санкций; ограничение механизмов партийной дисциплины и мониторинг их функционирования; формирование депутатского сообщества, чувствительного к вопросам моральной репутации своих членов.

Тема 10. Этическое и правовое регулирование лоббирования.
Лоббирование как совокупность стратегий внешнего влияния на должностные лица, принимающие решения. Место лоббирования в демократическом законодательном процессе. Этические угрозы лоббирования: опасность недоучета законодателями нелоббируемых интересов, опасность превращения лоббирования в подкуп законодателей или в ситуацию конфликта интересов. Способы обеспечения этического режима: обязательная регистрация лоббистов, публикация информации об их организациях-спонсорах и биографиях, публикация отчетов о переговорах (периодически или до принятия лоббируемого закона), запрет на оплату лоббистами любых расходов депутатов, оглашение обнаружившихся фактов неофициальных переговоров законодателя с лоббистами.

Раздел IV. Этика в системе государственной службы.

Тема 11. Этические основы отношений между назначающими и назначаемыми чиновниками (начальниками и подчиненными)
Лояльность служащего назначающему должностному лицу и ее пределы. Этические и правовые основы независимости назначаемых должностных лиц от назначающих. Отказ от назначения по этическим соображениям. Служебное неповиновение. «Прикрытие» членов команды как профессионально-этический вопрос. Коллегиальность и единоначалие в системе государственной службы. Мера ответственности должностного лица за назначаемых им и подчиненных ему служащих. Возможности и ограничения борьбы нанимаемых государственных служащих за свои трудовые права. Дискриминация. Сексуальные домогательства.

Тема 12. Этические основы взаимодействия государственных служащих с населением.
Два комплиментарных похода к государственной службе: общественное администрирование и общественный менеджмент. Обязанность объяснения населению решений, осуществляемых в административной парадигме. Обязанность тщательного изучения запросов и пожеланий населения (клиентов) при реализации менеджериальной парадигмы. Этические принципы доступности должностных лиц и уважительного отношения к гражданам. Исключение расовой, национальной, гендерной дискриминации. Неразглашение служащими приватной информации о гражданах. Информирование граждан о ходе принятия решений в системе государственной службы и парламенте. Этические ограничения открытости.

Тема 13. Проблема служебного информирования.
Виды информирования о неэтичном (незаконном) поведении в системе государственной службы: информирование непосредственного начальства, информирование вышестоящих инстанций, информирование надзирающих органов, информирование общественности. Условия обоснованного информирования. Этические ограничения информирования общественности. Институционализация информирования: служба омбудсменов и ответственных за честность. Механизмы предотвращения взысканий за информирование. Механизмы предотвращения необоснованного информирования (проблема «гипертрофированной совести», проблема сведения личных счетов на основе информирования и т.д.)

Тема 14. Государственные служащие в публичных дискуссиях и политической борьбе.
Политическая нейтральность государственной службы. Правила публичного комментирования чиновником государственной политики. Условия, оправдывающие публичную критику служащим мероприятий правительства (или иного государственного учреждения). Использование «административного ресурса» в предвыборных компаниях и способы его предотвращения. Этические ограничения использования системы патрон-клиентских отношений в предвыборных кампаниях. «Карьерные» и «политические» чиновники. Способы обеспечения относительной независимости государственной службы от электоральных циклов.

Раздел V. Обеспечение приоритета общественного интереса.

Тема 15. Частные интересы должностных лиц и общественный интерес: конфликт и параллельность.
Реальный и потенциальный конфликт интересов. Способы предотвращения конфликта интересов: регулярные процедуры раскрытия частного интереса (обязательное декларирование доходов, собственности, подарков и кредитов, оглашение прошлых и потенциальных мест работы, представительских функций, почетных званий и т.д.), ситуативные процедуры раскрытия частного интереса (заявление парламентария (госслужащего), служебное информирование), процедуры устранения частного интереса (разрыв трудовых отношений, продажа собственности, передача собственности в управление по «слепой» доверенности). Ограничения полномочий должностных лиц, находящихся в ситуации потенциального, но неустранимого конфликта интересов. Этические и правовые последствия сокрытия конфликта интересов.

Тема 16. Борьба со взяточничеством, использованием должностного положения в личных целях, фаворитизмом и привилегиями.
Взятка и подарок: проблема разграничения. Получение подарков должностным лицом: «скользкий склон» и подрыв доверия к государственным институтам. Использование общественной собственности для целей, не связанных с исполнением служебных функций. Использование служебной информации в личных целях. Произвол в сфере распределения должностей, окладов и поощрений: фаворитизм, кронизм, непотизм (кумовство). Приобретение служащими и парламентариями прав и возможностей, не связанных с общественной необходимостью. Способы обеспечения этического режима: запрет на получение подарков (ограничение их размеров); запрет на получение доходов от совместительства, публичных выступлений и публикаций; запрет на консультационную деятельность; введение конкретизированных критериев для назначения на должности и конкурсной системы назначения.

Раздел VI. Этика за пределами должностных функций.

Тема 17. Этические ограничения деятельности бывших служащих и парламентариев (синдром «вращающихся дверей»).
Бывшие служащие (парламентарии) как носители инсайдерской информации и многочисленных личных связей (угроза торговли осведомленностью и влиянием). Проблема привилегированного доступа к должностным лицам, принимающим решения. Способы обеспечения этического режима: раскрытие предложений о дальнейшем трудоустройстве накануне отставки (истечения срока полномочий); временный запрет на занятие тех должностей в неправительственном секторе, которые предполагают переговоры с государственными учреждениями; временный запрет на консультирование с использованием закрытой для публики информации о деятельности государственных учреждений. Специфика регулирования трудоустройства экс-парламентариев и уволенных «политических чиновников».

Тема 18. Нормативные основы благотворительной деятельности.
Двусмысленная, непристойная и грубая речь в публичных выступлениях (на форумах, митингах, в программах СМИ и т.д.). Смещение границ публичного и приватного в жизни законодателей и высших должностных лиц. Приватная информация, потенциально влияющая на исполнение служебных (законодательных) функций и имеющая общественное значение: состояние физического и психического здоровья должностного лица; его зависимости (азартная игра, алкоголь, наркотики); состояние здоровья и зависимости членов его семьи; состояние семейных финансов; совершенные ранее преступления; факты супружеской измены и непристойного поведения, превращающиеся в повод для шантажа.

 

3. ПЕРЕЧЕНЬ ПРИМЕРНЫХ КОНТРОЛЬНЫХ ВОПРОСОВ И ЗАДАНИЙ ДЛЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ РАБОТЫ

К разделу I:

К Теме 1:

К Теме 2:

К Теме 3:

К Теме 4:

К разделу II:

К Теме 5:

К Теме 6:

К разделу III:

К Теме 7:

К Теме 8:

К Теме 9:

К Теме 10:

К разделу IV:

К Теме 11:

К Теме 12:

К Теме 13:

К Теме 14:

К разделу V:

К Теме 15:

К Теме 16:

К разделу VI:

К Теме 17:

К Теме 18:

4. ПРИМЕРНАЯ ТЕМАТИКА РЕФЕРАТОВ, ЭССЕ, КУРСОВЫХ РАБОТ

Тему рефератов, эссе, курсовых работ студент выбирает сам, согласовывая с преподавателем. Преподаватель предлагает студентам возможные общие направления работы.

Направление 1. Анализ проблем, связанных с исследованием инстуционализации морали в современной общественной практике (примеры: «Этика: практическая, прикладная, профессиональная», «Политическая этика и этика профессионального политика», «Этический режим и этическая инфраструктура в современных работах по профессиональной этике», «Правовые и нравственные механизмы регулирования: сходство, различие, взаимодействие»).

Направление 2. Реконструкция этического режима государственной службы и (или) парламента какой-либо одной страны или сравнение двух этических режимов (примеры: «Этическая режим в государственной службе Канады», «Этический режим российского парламента: эволюция и перспективы», «Сопоставление этического режима парламентов Германии и Великобритании»).

Направление 3. Целостная характеристика одной из проблем служебной или парламентской этики, обозначенных в тематике курса, с использованием самостоятельно найденных иллюстраций из отечественной или зарубежной практики (примеры: «Служебное информирование в системе государственной службы», «Грубая, двусмысленная и непристойная речь парламентариев: вопросы этического регулирования», «Типология случаев конфликта интересов», «Синдром вращающихся дверей: угрозы и решения»).

Направление 4. Ситуационный анализ реальных событий парламентской и служебной практики, содержащих этические коллизии, по формуле «описание ситуации» – «этическая проблематизация» – «выводы» – «рекомендации» (в качестве образца используется исследование канадского Управления по делам ценностей и этики государственной службы «Обязанность лояльности»).

5. ПРИМЕРНЫЙ ПЕРЕЧЕНЬ ВОПРОСОВ К ЗАЧЕТУ (ЭКЗАМЕНУ) ПО ВСЕМУ КУРСУ:

  1. Феномен общественной морали.
  2. Институционализация морали.
  3. Мораль и право.
  4. Мораль и политика.
  5. Профессиональная этика.
  6. Этический режим и его элементы.
  7. Принципы (ценности) парламентской и служебной этики.
  8. Этические кодексы.
  9. Национально-культурные вариации парламентской и служебной этики.
  10. Органы, отвечающие за этический режим: типология и функции.
  11. Номенклатура санкций в парламентской и служебной этике.
  12. Этика государственной службы в веберианской перспективе.
  13. «Общественный менеджмент» и новая этика государственной службы в Европе и Америке.
  14. Этос бюрократии в дореволюционной России и СССР.
  15. Бюрократический этос России в эпоху постсоветских трансформаций.
  16. Административная этика и реформа государственной службы в России.
  17. Становление парламентской этики в России.
  18. Этика предвыборного фандрайзинга.
  19. Этика предвыборной агитации.
  20. Моральное значение правильной организации парламентских дебатов.
  21. Нормативные ограничения поведения парламентария на заседаниях парламента.
  22. Этическое регулирование лоббирования.
  23. Нравственные проблемы в отношениях между начальниками и подчиненными.
  24. Этические принципы взаимодействия государственных служащих и населения.
  25. Управление процессом служебного информирования.
  26. Защита служебных информантов.
  27. Этические правила комментирования чиновником правительственной политики.
  28. Способы обеспечения политической нейтральности государственной службы.
  29. Конфликт интересов: типология ситуаций.
  30. Конфликт интересов: способы преодоления.
  31. Нормативно-институциональные основы преодоления незаслуженных назначений, окладов и поощрений.
  32. Использование служебного положении в личных целях: правовые и этические регуляторы.
  33. Этические правила поведения бывших государственных служащих и парламентариев.
  34. Смещение границ приватного и публичного в жизни высших должностных лиц.

III. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЧАСОВ КУРСА ПО ТЕМАМ И ВИДАМ РАБОТ


п/п
Наименование разделов и тем
Всего
(час.)
Аудиторные занятия
(час.)
Самостоят.
работа
(час.)
Лекции
Семинары
Раздел I.
1
Общественная (публичная) и индивидуальная (приватная) мораль
2
2
 
2
2
Институционализация морали в сфере государственного управления и законодательной деятельности.
2
2
 
2
3
Принципы и ценности законодательной и служебной деятельности. Этические кодексы
2
2
 
2
4
Органы, непосредственно обеспечивающие этический режим
2
2
 
2
Раздел II.
5
Парламентская и служебная этика за рубежом
2
2
 
2
6
Парламентская и служебная этика в России
2
2
 
2
Раздел III.
7
Этика предвыборной борьбы (финансирование избирательной кампании)
2
2
 
2
8
Этика предвыборной борьбы (ведение предвыборной агитации)
2
 2
 
2
9
Этика парламентских дебатов
2
 2
 
2
10
Этическое и правовое регулирование лоббирования
2
 2
 
2
Раздел IV.
11
Этические основы отношений между назначающими и назначаемыми чиновниками (начальниками и подчиненными)
2
 2
 
2
12
Этические основы взаимодействия государственных служащих с населением
2
2
 
2
13
Проблема служебного информирования
2
2
 
2
14
Государственные служащие в публичных дискуссиях и политической борьбе
2
2
 
2
Раздел V.
15
Преодоление конфликта интересов
2
2
 
2
16
Борьба со взяточничеством, использованием должностного положения в личных целях, фаворитизмом и привилегиями
2
2
 
2
Раздел VI.
17
Этические ограничения деятельности бывших служащих и парламентариев (синдром «вращающихся дверей»)
2
2
 
2
18
Этические проблемы внеслужебной (внепарламентской) деятельности депутатов (государственных служащих)
2
2
 
2
Итого:
36
36
 
36

 

IV. ФОРМА ИТОГОВОГО КОНТРОЛЯ

Экзамен по итогам :

а) участия студента в аудиторных обсуждениях (40%),
б) контрольных работ по каждому разделу (30%),
в) итоговому исследовательскому эссе (30%).

V. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КУРСА

1. РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА (по всем разделам курса)

2. РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА (по отдельным разделам курса)

Раздел I.

Раздел II.

Раздел III.

Раздел IV.

Раздел V.

Раздел VI.

Автор:
к.ф.н., доцент А.В.Прокофьев

Рецензент:
академик РАН, д.ф.н., профессор А.А.Гусейнов