Н. Ю. Беляева
Законодательные инициативы общественных объединений
Одним из существенных признаков демократии является контроль граждан над структурами публичной власти, подотчетность гражданам действий властных органов, проводимой ими политики. Наиболее радикально этот контроль осуществляется посредством выборов. Однако есть и другие, возможно не менее значимые, формы влияния граждан на осуществление власти, которые действуют между выборами и делают контроль граждан над властью более полным, регулярным, и, главное, содержательным, предметным. Такой контроль осуществляется посредством функционирования гражданского общества, представленного в публичной сфере различными группами интересов, общественными объединениями и движениями. Как отмечают политологи Ф. Шмиттер и Т. Карл, в современных стабильных демократических системах главным показателем действенности гражданского общества является широкий аппарат специального представительства, основанный на ассоциациях интересов. Такие ассоциации интересов, по их мнению, играют в современных демократиях гораздо большую роль, нежели политические партии, которые активизируются главным образом в период выборов .
Общественные объединения
В нашей стране гражданское общество также начинает проявлять себя. Дополнительным импульсом к его развитию стало принятие в 1995 году Федерального закона "Об общественных объединениях", а также целого пакета федеральных законов, способствующих развитию структур гражданского общества - закрепляющих права профсоюзов, гарантирующих государственную поддержку молодежным и детским организациям, регулирующих деятельность некоммерческих и благотворительных организаций. Это способствовало бурному росту числа независимых гражданских формирований, объединяющих людей по принципу "ассоциаций интересов", основанных на их свободной воле и конкретных потребностях. По данным Министерства Юстиции в настоящее время в России зарегистрировано более 3 тысяч общероссийских общественных объединений и около 50 тысяч межрегиональных. Если к этому числу добавить объединения, зарегистрированные в 89-ти субъектах Федерации, где на каждый из них приходится в среднем 500-600 объединений, то общее число объединений перевалит уже за сто тысяч. Если же учесть местные объединения, создаваемые на уровне районов в городе и муниципальных округов - а таких создается огромное множество - а также те объединения, что создаются и вовсе без регистрации - их примерно 10-15% от зарегистрированных - то общее количество будет никак не меньше 150 тысяч, а возможно и значительно больше. И все они представляют собой негосударственные некоммерческие инициативные формирования, которые напрямую выражают и защищают интересы конкретных групп населения, но не преследуют цели вхождения во власть.
Количество участников и ближайших сторонников таких объединений обычно колеблется от нескольких десятков человек до нескольких сот тысяч, но если даже взять за средне условную цифру минимальное количество участников одного такого объединения - 20 человек (вместе с ближайшим активом, вовлеченным в совместную деятельность), то умноженные на 150 тысяч объединений, они дают стране три миллиона активистов, добровольно объединивших свои усилия для решения волнующих их социальных проблем. Много это или мало? Для нашей страны - совсем немного, но это тот активный слой населения, который не только берется решать собственные проблемы не дожидаясь помощи государства, но и готов вкладывать свои ресурсы для решения проблем общества в целом - от защиты прав человека за тюремной решеткой до сохранения богатств национальной культуры и повышения качества обязательного среднего образования.
Однако решение проблем "самостоятельно" не означает, что можно вовсе не обращать внимания на действия государства. Ведь очень часто именно политика властей и конкретные действия правительства и порождают те социальные проблемы, которые потом приходится исправлять, сглаживать, компенсировать деятельностью добровольных общественных объединений - от проблем беженцев и безработицы до помощи жертвам Чернобыльской аварии и психологической реабилитации ветеранов Афганской и Чеченской войн. Многие общественные объединения исключительно социальной направленности, ставящие своей задачей лишь облегчение участи страдающих, начинают понимать, что они вынуждены постоянно заниматься лишь ликвидацией последствий ошибочной политики властей, и их усилия будут тщетны, пока они не смогут повлиять на причину, порождающую социальное зло. Поэтому они все чаще обращаются к органам власти - и уже не с просьбой о помощи, - а с сигналом тревоги, с призывом к действию, с требованием принять необходимые меры. Особенно весомы такие обращения, когда они принимаются совместно группой организаций.
Одной из таких попыток коллективного обращения к властям от имени различных структур гражданского общества был проект "Гражданский наказ политикам", организованный накануне выборов в Государственную Думу в декабре 1995 года Фондом открытой политики, Инициативной группой 18 декабря и фондом "Интерлигал". Идея "Гражданского наказа" строилась на убеждении, что власть не может быть системой, стоящей над обществом и навязывающей ему свои законы, задачи, ценности и приоритеты, должно быть наоборот: общество в лице своих представителей должно формулировать задачи и приоритеты для власти. В тексте "наказа" 20 известных общероссийских объединений, активно работающих в социальной сфере, сформулировали для политиков, боровшихся за депутатские мандаты, свои конкретные и реалистичные предложения по разрешению или смягчению широкого спектра социальных проблем: от помощи в трудоустройстве и совершенствовании системы здравоохранения до заботы о бездомных и репрессированных; от организации системы экологической безопасности до мер по развитию местного самоуправления; от обеспечения служб спасателей в чрезвычайных ситуациях до мер поддержки многодетных семей, создавая тем самым реальный перечень задач для избираемых политиков на срок их полномочий. По существу, усилия этих организаций были направлены на формирование общенациональной "повестки дня" для властей всех уровней, которая должна базироваться не на лозунгах политического характера, а быть сугубо практической, принимающей во внимание проблемы реального человека, потребности конкретной социальной группы.
Текст "Гражданского наказа" был передан во все основные избирательные блоки, и некоторыми политиками активно использовался для повышения собственного рейтинга, но энтузиазма будущих депутатов хватило только на период избирательной кампании, и общественные объединения продолжили борьбу за реализацию своих предложений уже в одиночку. Опыт работы с наказом доказал, что создание постоянных общественных коалиций требует долгосрочных усилий, однако он был исключительно полезен как приобретение навыков ясного и убедительного формулирования своих предложений властям, в том числе и законодательных предложений. А главное - стал очевиден повышенный интерес общественных объединений к политике, их готовность участвовать в политическом процессе, в конструктивном и требовательном диалоге с властью. Развитие событий доказало верность этого вывода.
В мае 1996 года "Интерлигал" провел пилотное исследование по теме "Политическое участие общественных объединений" среди некоммерческих организаций (НКО) Москвы, Нижнего Новгорода, Иркутска, Санкт-Петербурга, Краснодара и Сочи. Опросы проводились сотрудниками фонда во время учебных семинаров-тренингов, всего обработано 96 анкет. К участию в опросе привлекались организации исключительно неполитического характера, поэтому вполне естественно, что 73% опрошенных указали, что не имеют политических целей. Тем более интересно, что ответившие на этот вопрос положительно (23%) указали в качестве политических следующие цели своей деятельности: создание гражданского общества; построение правового государства; содействие развитию демократии; вовлечение женщин наравне с мужчинами в процесс принятия государственных решений; защита прав социально незащищенных слоев населения и другие, что в большей степени свидетельствует не о стремлении "войти во власть", а об активной социальной позиции в реализации своих уставных целей.
Тем не менее, 65% опрошенных признали, что их деятельность прямо или косвенно зависит от политических условий, в которых работает организация. Эта зависимость, по мнению опрошенных, проявляется в следующем:
а) адекватное существование НКО возможно только в условиях демократического режима, когда
- НКО имеет возможность участвовать в законотворческом процессе;
- НКО имеет возможность получать финансирование от различных доноров и может использовать для этого установленные налоговые льготы;
б) возврат к власти коммунистов приведет к утрате доноров (как внутри страны, так и за границей);
в) в социально-благополучном обществе отпадает необходимость в существовании НКО.
Видимо, по этой причине 66% опрошенных считают, что их организациям необходимо оказывать влияние на политический процесс (28% считают, что необходимости в этом нет, не ответили - 6%).
Интересно отметить, что в качестве форм влияния на политический процесс большинство НКО избрали: письменные обращения в органы власти (14,8%); лоббирование через аппарат государственных органов (16,3%); воздействие через СМИ (13,3%); участие в законодательных инициативах (17,4%); контроль за деятельностью государственных органов, апелляция к общественному мнению (14,2%).
Результаты исследования показали, что среди мер общественного воздействия на власть, а также способов политического или гражданского участия такие формы активности, как митинги, демонстрации, пикетирование фактически не пользуются популярностью (демонстрации и марши протеста занимают в ответах не более 3-4%). Наиболее популярными среди общественных объединений (особенно имеющих большой опыт деятельности) являются такие меры, как лоббирование через аппарат государственных органов или выдвижение законодательных инициатив.
Общественные организации стремятся реализовать свои конкретные уставные цели - в экологической, правозащитной, женской, детской, социальной сферах - не только посредством оказания прямых услуг, помощи членам общества, на которых непосредственно направлена деятельность конкретной общественной организации, но также добиваясь необходимых изменений всей структуры регулирования в данной области, отстаивая более прогрессивные формы и методы государственного управления в социальной сфере. Общественные объединения, которые много лет работают в какой-либо области, например, такие как "Союз врачей России", "Социально-экологический союз", фонды "Ночлежка", "Право матери", "Милосердие и здоровье", "Общество попечения пенитенциарных учреждений" и другие хорошо знают проблемы в сфере своей деятельности, законодательство в этой области, его недостатки, активно пользуются имеющимися правами, и предлагают конкретные изменения в законах.
Понятие законодательной инициативы
В строгом смысле слова, "законодательная инициатива" - термин правовой и непосредственно относится только к субъектам законодательной инициативы, прямо предусмотренным в законе, среди которых при создании Федерального законодательства общественные объединения не предусмотрены.
Но в широком смысле законодательные инициативы, правовые инициативы - это предложения граждан, их объединений и различных организаций по совершенствованию законодательства - и в этом смысле они являются важным механизмом реализации права граждан на участие в управлении делами государства, которое гарантировано гражданам в соответствии с 32 статьей Конституции РФ. Кроме того, законодательные инициативы в широком смысле можно рассматривать как индивидуальные и коллективные обращения граждан в государственные органы, предусмотренные статьей 33 Конституции. Поэтому в данной работе мы постараемся рассмотреть как общественные объединения реализуют свои предложения в области совершенствования законодательства, используя различные возможности строго регламентированного правом законодательного процесса.
Конкретная процедура создания законов Российской Федерации определяется Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания. Право законодательной инициативы, согласно ст. 95 Регламента, осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам; законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо признании этих законов утратившими силу; предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Третий раздел Регламента "Законодательная процедура" в главе 12 закрепляет порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительного рассмотрения. При определении субъектов законодательной инициативы Регламент Государственной Думы ссылается на первую часть 104 статьи Конституции РФ, которая дает их полный перечень применительно к созданию Федерального законодательства.
В число субъектов права законодательной инициативы при создании законов РФ входят: Президент РФ, Совет Федерации, члены (депутаты) Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.
Как видно из этого перечня, в действующей Конституции, в отличие от Конституции России 1978 года, общественным объединениям общероссийского уровня этого права не предоставлено. Однако в самом тексте Регламента (в ч. 2 ст. 94) предусмотрено (и это очень важно) следующее положение: "Законопроекты, исходящие от государственных органов, общественных объединений и граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы". Иными словами, общественные объединения и граждане, готовые представить свои законодательные инициативы, могут действовать через любых законных субъектов такого права, в том числе через правительство, суды или через депутатов. Наиболее естественные союзники общественных объединений в этом вопросе - депутаты Законодательного Собрания, в первую очередь - Государственной Думы, поскольку они непосредственно работают с населением и заинтересованы в укреплении своих связей с общественностью. Поэтому главным механизмом реализации возможностей общественных объединений в законодательном процессе является установление контактов с депутатами, заинтересованными в продвижении тех или иных законопроектов, связанных с деятельностью общественных объединений и готовых их активно поддерживать с учетом интересов, мнений и пожеланий этих объединений.
Однако некоторые лидеры общественных объединений считают, что действовать только через депутатов - недостаточно. На парламентских слушаниях весной 1995 года, посвященных развитию законодательства о гражданском обществе, звучали настойчивые предложения ряда общественных организаций вернуть в действующую Конституцию положения о наличии у них статуса субъекта законодательной инициативы. Отчасти это объясняется тем, что у некоторых организаций, имевших ранее такой статус, сохранилось ощущение реальной возможности влиять таким образом на государственную политику. При этом, видимо, уже подзабылась реальная практика нашей прошлой действительности - очевидный разрыв между наличием формального права и возможностью его осуществления. На самом деле, раньше законодательные инициативы от общественных объединений выдвигались в основном профсоюзами в лице ВЦСПС, да и то - либо совместно с ЦК КПСС, либо при прямой или косвенной поддержке Совета Министров.
Предложение о возвращении общественным объединениям статуса субъекта права законодательной инициативы, для чего потребовалось бы внесение изменений в Конституцию РФ, на парламентских слушаниях было признано нецелесообразным, во-первых, в силу сложности процедуры изменения Конституции и большого количества поправок, уже ожидающих своего рассмотрения; во-вторых, в силу того, что думские Комитеты и сейчас не справляются с огромным количеством выдвигаемых законодательных инициатив. Ограничение числа субъектов права законодательной инициативы, возможно, будет способствовать улучшению качества, подготовленности, проработанности выдвигаемых законодательных инициатив, а также и тому, что их количество будет оптимальным.
В настоящее время существуют альтернативные предложения по расширению участия общественных объединений в процессе выдвижения законодательных инициатив. Например, предлагается организовать обязательную общественную экспертизу наиболее важных законопроектов. Если процедура изменения Конституции сложна и требует времени, то введение в регламентные, процедурные нормы положений об обязательном участии общественных объединений в экспертизе по какому-либо ряду вопросов может быть закреплена в других нормативных актах. В частности, подобно тому, как в Законе "Об экологической экспертизе" закреплены положения об общественной экологической экспертизе (гл. 4, статьи 19-25), в Регламенте Государственной Думы можно было бы закрепить порядок проведения обязательной общественной экспертизы законопроектов по требованию определенного числа общественных объединений, чью сферу деятельности охватывает данный законопроект.
Кроме того, активное участие общественных объединений в правотворческом процессе может быть закреплено в законе "О лоббизме", проект которого сейчас рассматривается в Государственной Думе. По мнению общественных объединений эакон должен не только регулировать деятельности коммерческих лоббирующих структур, но и предусматривать участие в лоббистской деятельности некоммерческих общественных организаций, которые в соответствии с этим законом могли бы создавать свои лоббирующие структуры, представляя общественные интересы в тех сферах, где они имеют большой опыт работы и могут выступать в качестве экспертов.
Помимо этого, требует отдельного изучения опыт осуществления народной законодательной инициативы, возможность использования которой в законотворческом процессе предусмотрена Конституциями ряда субъектов РФ. Например, в Конституции республики Тува (ст. 65), Конституции Удмуртской Республики (ст. 114), Конституции Республики Ингушетия (ст. 105) предусмотрено право внесения законопроектов группами избирателей определенной численности - от 1 до 50 тысяч человек, в зависимости от величины Республики. Кроме того, в Конституциях Тувы (ст. 65), Удмуртской Республики (ст. 86) и Кабардино-Балкарской Республики (ст. 105) право законодательной инициативы предоставляется непосредственно общественным организациям в лице их республиканских органов . Интересно отметить, что и Устав города Москвы - субъекта Российской Федерации - в ст. 46 предоставляет право законодательной инициативы "не менее чем десяти тысячам жителей Москвы, обладающих избирательным правом и подписавшим петицию". Анализ практической деятельности общественных объединений в субъектах федерации по участию в организации народных законодательных инициатив и внесению их собственных законодательных предложений, возможно, изменил бы отношение к этому вопросу и на федеральном уровне.
Участие общественных организаций
в законотворческом процессе
На парламентских слушаниях в 1995 году, посвященных законодательству о гражданском обществе, которое уже упоминалось выше, где присутствовали представители более 100 общественных организаций, ведущих активную деятельность в Думе и инициирующих разного рода нормативные предложения, было проведено анкетирование по вопросу о том, заинтересованы ли они и готовы ли участвовать в выдвижении законодательных инициатив и в какой форме. (Анкетирование проводилось сотрудниками фонда "Интерлигал", было собрано 89 заполненных анкет.) Выяснилось, что 73% опрошенных организаций не только считают себя "готовыми", но уже занимаются деятельностью, связанной с законотворчеством, участвуя в работе думских комитетов в качестве экспертов, сотрудничая с отдельными депутатами, внося свои предложения по отдельным статьям готовящихся законопроектов, регулярно участвуя в парламентских и общественных слушаниях по интересующим их вопросам. Причем разброс законодательных актов, по которым общественные организации выдвигают свои инициативные предложения, покрывает фактически весь спектр законодательных работ: от уголовного и исправительно-трудового законодательства до гражданского, трудового, природоохранного и конституционного. И это не удивительно: общественные объединения существуют практически во всех сферах деятельности и остро реагируют на состояние той сферы общественной жизни, в которой они работают; замечая недостатки правового регулирования в этой области, они готовы предложить необходимые изменения в законодательстве.
Особенно плодотворным оказывается "перекрестное включение" общественных организаций в проработку сразу нескольких законопроектов, регулирующих сферу их деятельности. Скажем, фонд "Право матери" инициировал законы "О статусе военнослужащих", "О пенсионном обеспечении родителей погибших военнослужащих, проходивших службу по призыву", "О государственных пенсиях". Целый ряд других организаций, курирующих эту сферу ("Десница мира", занимающаяся пенсионерами, Общество инвалидов, правозащитные организации, занимающиеся обеспечением прав родителей, дети которых погибли во время службы в армии) участвовал в работе над этими законопроектами.
По существу, трудно себе представить такой законопроект, по которому невозможно было бы организовать общественной экспертизы, по которому общественные организации не готовы были выдвинуть ряд конструктивных, основанных на практике своей работы предложений и замечаний. Особенно это касается базовых законов или законов "общего характера", содержание которых затрагивает интересы общественных объединений самой разной направленности. Например, по такому закону общего регулирования, каким является Федеральный закон "Об общественных объединениях", инициировавший этот закон фонд "Интерлигал" и комитет Госдумы по общественным и религиозным организациям только на федеральном уровне (не считая обращений при обсуждении данного закона на местах) при обсуждении на парламентских слушаниях получили более 150 предложений, заключений, изменений, поправок, замечаний и пожеланий. Большинство из них были весьма конструктивны и отражали реальные потребности регулирования деятельности общественных объединений, что реально помогло разработчикам. Без выявления и учета таких предложений качество закона заметно бы пострадало.
Кроме законов общего характера, которые затрагивают интересы всех субъектов правоотношений - такие как гражданский кодекс или налоговое законодательство - особое внимание общественных объединений, согласно тому же опросу на парламентских слушаниях 1995 года привлекали сферы, регулирование которых прорабатывается в законодательстве о профсоюзах, об экологической экспертизе, о социальных льготах, о правах инвалидов, о самоуправлении, об альтернативной военной службе.
Активность общественных организаций в законотворческом процессе может проявляться как на стадии инициативной подготовки текстов законов, так и на стадии продвижения или, наоборот, торможения разного рода нормативных актов, рассматриваемых на государственном уровне. Наиболее благоприятно складывается ситуация, когда идея закона выдвигается, а затем активно поддерживается группой общественных объединений, которые затем "ведут" его, контролируют качество его содержания от первых парламентских слушаний до подписания закона Президентом. Одним из таких удачных примеров можно считать работу над Законом "О реабилитации жертв политических репрессий", над проектом которого на разных стадиях работали представители общества "Мемориал", Московской хельсинской группы и других правозащитных организаций. Результатом долгой и терпеливой работы с законодателем "Социально-экологического союза" и "Общества охраны дикой природы" стало принятие законодательства об особо охраняемых территориях - заповедниках. Торгово-промышленная палата инициировала и успешно "провела" закон "О торгово-промышленной палате"; Союз Потребителей России - " Закон о правах потребителей". Благодаря активному участию большой группы общественных объединений в 1995-1996 годах был принят целый пакет законов о статусе различных категорий общественных объединений и дополнительных правах их членов: при лидирующей роли Федерации независимых профсоюзов России разработан и принят закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"; при активном участии молодежных организаций - Закон "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений"; при участии целой группы некоммерческих и благотворительных организаций - законы "Об общественных объединениях", "О некоммерческих организациях", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях".
Нормативные предложения общественных объединений могут оказывать важное влияние не только на законы, но и на другие законодательные решения, определяющие оформление политической и правовой ситуации в стране, что проявилось в следующих ситуациях. С 1994 года Администрация Президента России стала уделять большое внимание деятельности общественных организаций. В тексте Послания Президента Федеральному Собранию в 1994 г. был закреплен принцип взаимодействия государства и гражданского общества, поставлена задача поддержки государством развития гражданских структур . Трудно сказать, в какой мере это была продуманная долгосрочная политика, а в какой - просто "временное увлечение", однако общественные организации решили воспользоваться таким положением дел и предложили свое участие в разработке плана реализации Послания по этому разделу. Специальным решением Администрации была образована рабочая группа, куда вошли представители общественных организаций (в частности, "Социально-экологического союза", общества "Мемориал", фонда "Интерлигал"), для выработки предложений по реализации Послания и формах законодательного регулирования взаимодействия органов власти с общественными объединениями, а также определению приоритетного списка Федеральных законов, регулирующих эту сферу отношений, которые необходимо принять в первую очередь. По результатам подготовленных предложений было проведено широкое совещание с участием представителей государственных органов (в ранге руководителей комитетов Государственной Думы и Департаментов Правительства) и общественных объединений, которое одобрило внесенные предложения. В результате всей проведенной работы рекомендации общественных объединений не только "попали на стол Президента", но и составили основу специального раздела "Государственная власть и общественные институты" во втором Послании Президента Федеральному Собранию 1995 года .
Общественные организации могут не только позитивно влиять на принятие законодательных решений, но и затормаживать их принятие или предлагать альтернативные проекты. Например, представители Комитета российских женщин, Женской Лиги, женского центра "Гея" и других женских организаций, работающие в постоянном контакте с думским Комитетом по делам семьи, материнства и детства, активно вносили свои поправки к целому ряду законопроектов подготовленных в этом Комитете - о защите трудовых прав женщин, об их медицинской и социальной защите в связи с репродуктивной функцией женщины, о предотвращении насилия в семье и других, что существенно способствовало улучшению их качества. В то же время, эксперты Ассоциации "Женщины и развитие" в сотрудничестве с комитетами Госдумы по делам молодежи и по здравоохранению выступили с резкой критикой законов "Об обороте наркотических средств" и "О применении психотропных средств" и не допустили их принятия, поскольку в том виде как они были представлены, они могли бы способствовать бесконтрольной реализации наркотиков. Стоит также упомянуть, что ряд независимых женских организаций - Центр гендерных исследований, Женский информационный центр, и другие подготовили альтернативный правительственному доклад о положении женщин в России и представили его на Всемирном Конгрессе по правам женщин, организованном под эгидой ООН в Пекине в 1995 году.
Примеров успешного принятия законов, инициированных общественными организациями, как и примеров эффективного воздействия общественных организаций на принятие законодательных решений государственными органами достаточно. Однако в ряде случаев общественным организациям не удается добиться желаемых результатов из-за отсутствия понимания со стороны властей.
Следует отметить, что случаев формального отказа органов власти рассматривать нормативные предложения или законодательные инициативы общественных организаций обнаружить достаточно сложно, поскольку такие отказы нигде не фиксируются. Но нередки случаи, когда правительство, пользуясь своим правом субъекта законодательной инициативы, давая отрицательные отзывы на общественные инициативы тормозит принятие тех или иных нормативных предложений общественных организаций. Кстати сказать, большинство нормативных предложений или законодательных инициатив тормозится именно на уровне различных департаментов Правительства. Например, Московский центр по правам человека, Общество попечения пенитенциарных учреждений, фонд "Право матери", организация "Солдатские матери", Организация ветеранов афганской войны и целый ряд правозащитных организаций направили большое количество предложений и поправок к закону "Об альтернативной военной службе", пытаясь ускорить его принятие. Комитет Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций с большим вниманием воспринял эти замечания и предложения. Однако Министерство обороны и Правительство, опасаясь срыва призыва в действующую армию против них возражали, в результате закон фактически был заторможен.
Подобная же ситуация сложилась с попытками изменения налогового законодательства в связи с принятием законов "Об общественных объединениях", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" и "О некоммерческих организациях". В этих законах был установлен правовой статус таких организаций, и закреплена необходимость оказания им государственной поддержки, в частности, в виде налоговых льгот. Вопрос же о размере и порядке предоставления таких льгот может решаться только налоговыми органами. Комитет Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций, на основе разработок ведущих специалистов-экономистов, с участием широкого круга объединений социальной направленности провели совещание общественных организаций по этому вопросу, где были выдвинуты конкретные предложения о том, какие именно поправки следует внести в налоговое законодательство. Эти предложения были вынесены на парламентские слушания, куда были приглашены представители Министерства Финансов, Налогового Управления, других департаментов Правительства. Несмотря на все аргументы о бедственном положении благотворительных организаций, которые в ряде случаев в налоговом отношении приравниваются к коммерческим структурам, представители Правительства отказались поддержать вынесенные общественностью предложения. В результате принятие необходимых налоговых льгот для общественных, некоммерческих и благотворительных организаций необоснованно затягивается.
Бывают и такие ситуации, когда законодательная инициатива общественной организации формально принимается, даже как бы поддерживается - включением в план законодательных работ, иногда даже с приглашением инициаторов в рабочую группу; но в ходе проработки проекта предложенного закона в комитетах Госдумы, подключения к работе новых сотрудников аппарата, других заинтересованных депутатов, а возможно и других комитетов - предложенный общественным объединением проект изменяется до неузнаваемости, из него постепенно изымается все то, что было для инициаторов наиболее ценным и существенным. Будущий закон принимает вид, который не просто "не устраивает" выдвинувшую его общественную организацию; это вызывает если и не резкий протест (а бывает и такое), но чувство разочарования и досады за напрасно потраченные силы. Так было, например, с законом "О дополнительных социальных гарантиях для детей-инвалидов и инвалидов с детства", разработанным Ассоциацией помощи семьям, имеющим детей-инвалидов. Словом, "пробить инициативу" на уровень законопроекта - далеко еще не самое важное, важнее - "удержать" те основные положения, ради которых и выдвигался новый законопроект. И здесь огромное значение имеет позиция властей - и законодательной и исполнительной, - их открытость к инициативам, настроенность на диалог с общественными организациями.
Если при выдвижении законодательных инициатив общественные организации сталкиваются с явным сопротивлением органов власти, с их отказом от диалога, от конструктивного поиска компромисса, они имеют возможность противодействия, используя все легитимные способы воздействия на власть. Согласно Конституции РФ, российские граждане (и, следовательно, объединения граждан) могут проводить митинги, демонстрации, шествия, пикетирование (ст. 31), могут принимать обращения к органам власти (ст. 33), распространять информацию по данной ситуации, свободно агитировать, убеждая в своей правоте других граждан (по смыслу ч. 1 ст. 29). Иными словами, они могут предпринимать любые акции в рамках свободной политической деятельности, за исключением тех, которые прямо запрещены в законе . Умело организованные массовые общественные кампании могут быть очень эффективны, однако, как уже отмечалось, среди мер воздействия на власть общественные организации охотнее выбирают лоббирование государственного аппарата, установление личных контактов с представителями госорганов и выражают готовность конструктивно сотрудничать с ними.
Обобщая способы воздействия общественных объединений на власть, можно выделить два основных способа: партнерский и конфронтационный.
Партнерский способ предполагает прежде всего ориентацию на компромисс, на потребности партнера, то есть, в данном случае - на потребности властей, выявление их заинтересованности по данному законопроекту и попытку совместить интересы власти с интересами общественных объединений по классическому принципу "выиграть может каждый". Большинство организаций готовы выбрать именно этот способ, или, как правило, именно с него предпочитают начинать отношения, когда речь идет об инициативе законопроекта. Конфронтационный способ говорит сам за себя: он означает противопоставление интересов общественного объединения интересам власти, демонстрирует их заведомую несовместимость. Такой способ действия основан на демонстрации силы (в данном случае - силы общественного протеста) и оказании давления на власть. В условиях, когда организовать действительно мощное давление, продемонстрировать реальную силу общественности достаточно трудно, неудивительно, что большинство объединений выбирает партнерский способ взаимодействия с властью. Тем не менее, в ряде случаев выбор конфронтационного пути может быть вполне обоснованным. Это относится к таким ситуациям, когда очевидно, что у власти не может быть недостатка информации по данному вопросу, и мнение общественности по этому поводу также известно и неоднократно заявлялось в публичной форме, однако власти продолжают прежнюю политику - в виде действия или бездействия - демонстративно игнорируя общественное мнение. В подобном случае вполне оправдана организация общественной кампании протеста. Такого рода ситуации сложились в отношении вопроса об альтернативной военной службе и войне в Чечне.
Общественные кампании в форме митингов, демонстраций, пикетирования часто организуются по инициативе политических партий. Например, "Яблоко" и КПРФ неоднократно проводили акции против действий властей в Чечне, привлекая к участию в них общественные объединения. Возглавляя подобные кампании, партии придают этим протестным действиям определенную политическую окраску, что соответственно "окрашивает" и участвующие в таких акциях неполитические объединения независимо от их желания. При этом представленные в средствах массовой информации речами партийных лидеров, такие акции часто воспринимаются как чисто "партийные" мероприятия и при этом участие общественных организаций в кампании остается незамеченным. В исследовании "Интерлигал" "Политическое участие общественных объединений", о котором говорилось выше, был и такой вопрос: "Какой из политических партий ваша общественная организация доверила бы представительство своих интересов в Государственной Думе?" Ответы распределились следующим образом: из 96 заполненных анкет - по одному ответу "Президенту", "своему депутату", "Партии поддержки народа", "Женскому движению"; по два ответа - КПРФ, "любой партии с экономическим профилем"; три ответа - партии "Зеленых"; 25 ответов "демократическим партиям", 52 ответа - никакой. Отсюда ясно, что общественные движения чаще всего не хотят идентифицировать себя ни с какими политическими партиями, предпочитая действовать от своего имени.
В то же время с представителями государственных органов общественные объединения готовы сотрудничать охотно, предлагая для этого самые разнообразные формы, часть которых находит поддержку и у государственных чиновников.
В октябре-ноябре 1996 года МБФ "Интерлигал" провел исследование, посвященное анализу форм взаимодействия общественных объединений и органов власти на местном уровне, а также участию общественных объединений в нормотворчестве. В ходе опроса представителей общественных объединений и городских властей из Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга, Иркутска, Нижнего Новгорода, Карелии были выявлены значительные различия в подходах чиновников и представителей НКО по общим проблемам. Сходные оценки выявились лишь в отношении целевых встреч для обсуждения конкретных социальных программ и проектов, что респонденты из обеих групп чаще называли "личными контактами" - 40,9% со стороны общественных объединений и 33,2% со стороны чиновников, а также регулярные встречи и обмен мнениями по вопросам совместной деятельности - соответственно 31,8% со стороны объединений и 25% со стороны чиновников. Такие же формы, как регулярное взаимное информирование, необходимость которого отметили 72,7% представителей НКО, среди чиновников совсем не пользуются популярностью - всего 2,8%, также как и осуществление общественной экспертизы законопроектов, потребность в которой отметили 54,6% НКО и всего 11,1% чиновников. Весьма показателен и ответ на вопрос о прямой государственной поддержке акциям общественных объединений, на которую надеются 63,6% НКО, но ни один из опрошенных чиновников не посчитал такую форму целесообразной. Не менее важный вопрос о постоянно действующих общественных комиссиях при отделах и департаментах органов власти - такую форму поддерживают 36,4% опрошенных НКО и всего лишь 2,8% чиновников.
Из сравнения этих ответов складывается картина, что НКО в гораздо большей степени стремятся к созданию постоянно действующей, стабильной системы взаимодействия, тогда как чиновники зачастую готовы ограничиться разовыми встречами и отдельными совместными проектами.
Оценивая эффективность взаимодействия с органами власти, удовлетворение от такого взаимодействия выразили 35,7% НКО. В качестве конкретных результатов такого взаимодействия были названы, в частности, повышение квалификации сотрудников НКО, начало работы Координационного совета по делам инвалидов в Нижегородской области, совместно организованный летний отдых для детей в Подмосковье, предоставление бесплатной аренды помещений для НКО, совместное проведение благотворительных акций для малоимущих в Санкт-Петербурге, создание городского интеграционного проекта "Выживем вместе", направленного на создание условий равных возможностей обучения, развития, жизни и трудоустройства детей-инвалидов в Москве.
Как "неудовлетворительное" оценили такое взаимодействие 42,9% опрошенных НКО. В качестве причин неудовлетворенности назывались: отказ в финансировании, в восприятии НКО госструктурами как конкурентов при распределении ресурсов, односторонний порядок информирования, осуществляемый только со стороны НКО, в то время как от органов власти получить информацию очень сложно. В качестве негативных причин упоминались также недостаточная заинтересованность органов власти в содействии общественным объединениям, а также низкая активность населения, что можно с удовлетворением отнести к самокритичной оценке "сектором" своей работы.
Особой формой взаимодействия НКО с государством является их участие в выдвижении законотворческих предложений. Среди опрошенных организаций в такой деятельности участвовали 73%. Из них в разработке нового нормативного акта приняли участие около 37%. В качестве примеров назывались следующие нормативные акты: проект закона о благотворительности (Нижний Новгород), проект закона Республики Карелия "О социальном партнерстве", закон г. Москвы "О благотворительной деятельности", закон Российской Федерации "О добровольческом движении в России", решение сессии городского совета о создании школы нового типа по обучению детей-инвалидов (г. Дубна) и другие. В предложении поправок к действующим нормативным актам принимали участие 31,6% опрошенных. Поправки предлагались к следующим актам: Лесной кодекс РФ (Иркутск), Закон по охране природы (Иркутск), Закон о Байкале (Иркутск), Закон РФ о репродуктивных правах (Москва), Закон о благотворительной деятельности в Москве, Закон РФ "О правах инвалидов" 1992 года (установление льгот для детей-инвалидов в городе Дубна). В ходе экспертизы нормативных актов НКО приняли участие в рассмотрении следующих документов: федеральная программа перепрофилирования Байкальского целлюлозно-бумажного комбината и решения социальных проблем г. Байкальска; о нормах экологически допустимых воздействий на экосистему Байкала; проект закона "О предотвращении насилия в семье"; закон об образовании, типовое положение о специальном коррекционном образовательном учреждении (г. Дубна).
На вопрос о том, были ли учтены предложения НКО, были получены следующие ответы: учтены полностью - 16,7%, учтены частично - 50%, отклонены с мотивировкой - 8,3%, оставлены без внимания - 8,3%, в стадии проработки - 16,7%.
С позиций довольно высокого процента результативности в учете предложений НКО, интересно отметить, что половина опрошенных представителей НКО выразила твердую готовность продолжать участие в нормотворческой деятельности, независимо от ее сегодняшних позитивных результатов, считая, что такое участие - важная задача НКО. Количество сомневающихся - значительно меньше: всего 4,55% опрошенных сочло такое участие бесполезным, а 5% признали, что еще не готовы к участию в нормотворчестве.
Процедура превращения законодательной
инициативы в закон
Выдвижению законодательной инициативы предшествует процесс формирования и осознания интересов. Продвижение законодательной инициативы общественных объединений чаще всего начинается с установления контактов с представителями властей, заинтересованными в ее продвижении. Используемые здесь методы обычно включают информирование, предоставление данных, подтверждающих позицию организации, и конкретных предложений по решению проблем. На этом начальном этапе особенно важны компетентность и профессионализм инициаторов, а также их готовность к долгосрочной рутинной работе.
Законодательный процесс в значительной степени зависит от общей политической ситуации. Например, в ситуации с принятием нового Закона "Об общественных организациях" существенным фактором стало изменение политического режима после провала Августовского путча 1991 года. Необходимость легитимации включения общественной активности в политический процесс стала очевидной. В это время появилась возможность работать с новым составом Верховного Совета Российской Федерации, с новым Комитетом по средствам массовой информации, связям с общественными организациями и изучению общественного мнения. Фондом "Интерлигал" был предложен целый пакет нормативных актов, которые регулировали бы деятельность гражданского общества и его отношения с государством. Тогда же были внесены изменения в законы "О праве на объединения", "О правах профсоюзов", "О митингах и демонстрациях", "О некоммерческой благотворительной деятельности" и др.
Продвижение закона иногда осуществляется через передачу нормативного акта в органы исполнительной власти. Однако при таком пути остается мало возможностей для контроля за прохождением закона. Многое здесь зависит от того, в какие руки он попадет. При продвижении закона через органы законодательной власти таких возможностей существует больше. Например, инициаторы могут добиться включения своих представителей в состав рабочей группы по разработке закона, осуществления авторского контроля над текстом законопроекта. Так, отсутствие авторского контроля при продвижении, скажем, Закона "О средствах массовой информации" привело к тому, что авторы были недовольны тем вариантом Закона, который получился в результате всех доработок. И, наоборот, инициаторы Закона "Об общественных объединениях" настаивали с целью избежать нежелательной правки законопроекта на заключении официального договора с комитетом Верховного Совета, заинтересованном в принятии данного Закона. При заключении подобного договора организации следует разработать концепцию закона, подготовить его текст и в таком виде передать в Комитет. Это важно сделать, поскольку при наличии текста законопроекта в случае, когда общественная организация будет недовольна окончательным видом закона, она сможет отказаться от своей причастности к получившемуся тексту и представить собственный.
Когда законопроект попадает в Думу, начинают действовать думские процедуры его прохождения. Для общественных организаций, выдвигающих законодательные инициативы, важно быть готовыми к самым неожиданным поворотам законодательного процесса. Закон можно соединить с другим законом, можно отложить, можно принять в каком-то пакете. Главное - это готовность участвовать в любой программе для того, чтобы важные для общественной организации положения были проработаны и приняты.
Процедура в Государственной Думе начинается с назначения головного комитета по разработке законопроекта. Право законодательной инициативы ничем не ограничено, и сразу несколько депутатов или комитетов Думы могут предложить свои варианты законопроектов по решению одной и той же проблемы. Какой проект принимается в качестве основного, зависит от расстановки сил Думе, а также от того, в какой мере тот или другой комитет готов продвигать свою концепцию. Головной комитет формирует рабочую группу по разработке законопроекта. Если выносится инициативный законопроект, необходимо представить его концепцию, дать его обоснование. Регламент Думы требует в качестве необходимого условия внесения законопроекта представления общей характеристики законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, прогноза последствий его принятия. Кроме этого необходимо представить справку о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечислить те законы, нормативные правовые акты, которые при принятии выносимого законопроекта потребуется отменить, изменить, дополнить или принять. Инициаторы законопроекта должны также внести предложения о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона. В том случае, когда закон предполагает какие-либо государственные затраты, требуется их обоснование.
Разработка концепции закона в рамках комитета является творческим процессом. Как уже говорилось, очень важно, чтобы представители организаций, инициирующих данный закон оказались в рабочей группе. Для того, чтобы интенсифицировать процесс разработки закона, желательно предложить комитету готовый текст проекта и тем самым предопределить направление работы над законопроектом. Иными словами, лучше не только выходить с инициативой, а выдвигать конкретное и хорошо проработанное предложение. Здесь возможны два варианта. Можно предложить готовый текст, который будет дорабатываться. Обычно процесс доработки текста, когда что-то из него изымается, что-то, напротив, добавляется, очень болезненно воспринимается организацией-инициатором, она может даже отказаться от дальнейшей работы над проектом. Либо можно ограничиться предложением концепцией закона. Как показал опыт законодательных инициатив по законам "О благотворительности" и "Об общественных объединениях" в разных обстоятельствах может быть эффективной как одна, так и другая тактика.
Если текст законопроекта принимается на заседании комитета, это уже можно считать первой победой: в этом случае уже комитет выступает гарантом дальнейшего продвижения данного закона. Поддержка законопроекта думским комитетом является наиболее существенным фактором успешного осуществления законодательной инициативы. Важным условием успешного продвижения законопроекта является обеспечение его лоббирования со стороны других организаций, которое может осуществляться в форме проведения общественных слушаний, экспертизы, организации писем в поддержку принятия данного законопроекта и т.д. На этом этапе создается основа законопроекта.
Затем законопроект выдвигается комитетом на Совет Думы. Совет Думы принимает решение о готовности законопроекта для его вынесения на повестку дня для обсуждения полным собранием членов Думы. Проводятся первые слушания законопроекта. Если закон принимается в первом чтении - это уже большая победа, поскольку означает принятие концепции закона, признание его актуальности и его нужности в том конкретном виде, в каком он был разработан и представлен. Затем все субъекты Федерации, депутаты, думские комитеты и другие субъекты права законодательной инициативы как правило вносят большое количество поправок.
На этом этапе очень важно, чтобы рабочая группа была настойчивой и терпеливой в отстаивании наиболее значимых положений законопроекта, поскольку даже здесь инициатива может быть перехвачена, например, другим комитетом, может вообще быть заторможена. Например, закон "О политических партиях" много раз отвергался, затем его приняли в первом, втором и третьем чтениях, а сейчас он оказался фактически заторможенным. Этот закон разрабатывался очень долго, начиная с 1991 года. И когда он, наконец, был полностью подготовлен и представлен на обсуждение, стали вноситься многочисленные поправки к этому закону, с которыми не могли согласиться общественные объединения, поскольку данные поправки касались принципиального положения об отъединении общественных объединений от политических партий.
Работа с поправками очень сложна, поскольку по Конституции рабочая группа обязана рассмотреть все поправки субъектов права законодательной инициативы и либо принять их, либо отклонить, дав достаточные обоснования по каждой поправке. Любой депутат, внесший какую-либо поправку и не удовлетворенный тем, как она была принята или тем, что она была отклонена, может поставить эту поправку на голосование и отстаивать ее принятие в предложенном им виде.
Так, при принятии Закона "Об общественных объединениях" полемика развернулась вокруг тех положений, которые были наиболее значимыми для рабочей группы. Среди них - новые организационные формы общественных объединений, возможный порядок регистрации, право по контролю над объединениями и множество конкретных положений, касающихся возраста участников общественных объединений, экономических прав объединений, процедур их ликвидации или реорганизации, международной деятельности, взаимодействия с государством и т.д. Рабочая группа при подготовке данного Закона ставила перед собой принципиальную задачу отделения общественных объединений от государства, которое утверждалось в положениях о том, что государственные органы не могут быть учредителями общественных объединений и входить туда в качестве участников. По Закону фактически запрещалось вхождение в состав учредителей фондов и членство в них государственных учреждений, предприятий, банков и других юридических лиц. В полемике по этим положениям отразился реальный конфликт интересов. Многие общественные организации оказались заинтересованными в сохранении status quo в этом вопросе, поскольку во многих из них участвовали государственные учреждения и коммерческие структуры. Дискуссия также развернулась вокруг положения об организационных формах общественных объединений. Новый закон требовал разграничения различных форм. И те общественные объединения, которые создавались, скажем, в форме фонда, не возражали против нового закона. Те же, которые одновременно являлись и фондом, и учреждением, и движением, выступали против положения о разграничении, поскольку для них принятие данного положения влекло за собой перемену статуса, переписывание устава и т.д.
Критерием по принятию или отклонению тех или иных положений закона, поправок и изменений в нем является голосование на пленарном заседании. То, как пройдет голосование, во многом зависит от профессионализма рабочей группы, ее умения аргументировать свою позицию, в частности, на заседаний фракций. Вопрос о том, насколько значимыми для той или иной фракции будут аргументы рабочей группы, не является однозначным. Случается и так, что для фракции гораздо более значимой является ее собственная политическая позиция, а не те аргументы, которые ей даже могут казаться вполне убедительными. И тем не менее не следует отказываться от усилий провести свою точку зрения. Информирование о своей позиции, готовность устанавливать контакты иногда влияют, пусть на 2-3 дополнительных голоса, в поддержку закона.
Трудность доведения позиции рабочей группы до депутатов нередко обусловлена и уровнем профессиональной подготовленности депутатов и степенью их "восприимчивости" к объяснениям и аргументам разработчиков закона. Например, "Интерлигал" предложил концепцию Закона "О фондах", в которой шла речь о разных видах фондов. Понятие фонда есть в Гражданском Кодексе, в Законе "О благотворительности", в Законе "О некоммерческой деятельности". Существуют различные типы фондов: государственные, которые создаются на государственные деньги; частные, которые создаются частными лицами; корпоративные, которые создаются корпорацией; муниципальные; смешанные типы фондов. При разработке концепции закона о фондах стояла задача описания и объяснения всех типов фондов. Заявка на разработку этого Закона была подана в соответствующий думский комитет. На заседании комитета по характеру задаваемых депутатами вопросов стало очевидно, что они не готовы к обсуждению данного вопроса и его рассмотрение было отложено. К сожалению, бывают ситуации, когда специалисты, занимающиеся конкретными проблемами, испытывают острую потребность в принятии тех или иных законов для эффективного решения своих проблем, а люди, от которых зависит принятие данных законов, не всегда способны осознать их нужность. В таких ситуациях важно правильно выбрать тактику гражданской инициативы. Для успешного решения вопроса играют роль и активные шаги по "продавливанию" закона, и знание технологии работы думских комитетов, и просто хорошие отношения с сотрудниками аппаратов, и доступное объяснение своей позиции во фракциях.
После голосования по закону во втором чтении становится понятной перспектива принятия данного закона. Если закон принимается во втором чтении, то формально в дальнейшем нельзя менять не только концепцию, но и основные положения статей этого закона.
Затем начинается довольно сложный период в продвижении закона - работа с Правовым управлением, в ходе которой осуществляется лингвистическая проработка текста. На этом этапе также могут оспариваться формулировки, принципиальные для участников рабочей группы. На витке последних юридических формулировок всегда можно внести коррективы, которые изменяют содержание закона. Даже голосование в третьем чтении по результатам всех поправок и уточнений не означает, что никаких дальнейших изменений в закон вноситься не будет. После третьего чтения законопроект направляется в Совет Федерации, который опять может возвратить его для внесения последующих изменений в Государственную Думу. На последнем этапе прохождения закон передается на рассмотрение Президенту. Президент может либо наложить на закон вето, либо подписать его.
После подписания закона Президентом закон обретает юридическую силу. Однако на этом работа с законом не заканчивается. Скажем, принятие Закона "Об общественных объединениях" влекло за собой множество проблем и для Управления юстиции, которое должно было перерегистрировать уставы организаций, вынужденных менять формы своей практики, и для этих организаций, которые должны были перерегистрироваться, переопределить свои формы и функции, перестроиться и т.д. Понятно, они сопротивлялись нововведениям.
После принятия данного Закона возникла целая серия вопросов к нему. Как выяснилось, комитеты Думы обязаны давать ответы на все вопросы. Со стороны Министерства юстиции, отделений юстиции на местах началась огромная работа по разъяснению всех вопросов. Был подготовлен комментарий к закону. Разработчикам того или иного закона, важно быть готовыми к серьезной работе после его принятия по контролю за его реализацией. Эта работа по ряду причин по существу не имеет конца, отчасти из-за того, что на уровне теоретической разработки не всегда понятно, какие нормы будут работать, а какие нет. Эффективность тех или иных норм часто выясняется уже после принятия закона. Очевидно, что процесс совершенствования текста закона может быть бесконечным. Кроме того, принятие федерального закона стимулирует иногда изменения в региональных законодательствах. В процессе этих изменений может потребоваться помощь разработчиков федерального закона.
Следует отметить, что любой большой закон влечет за собой принятие целого ряда нормативных актов. После принятия федерального Закона "Об общественных объединениях" на уровне субъектов федерации больших городов был инициирован ряд решений о взаимодействии государственных органов с общественными объединениями.
Опыт выдвижения законодательных инициатив показывает, насколько сложным, непредсказуемым и поистине бесконечным может оказаться этот процесс. Особая трудность для общественных организаций в выдвижении инициатив состоит в том, что в современном законодательстве не закреплена обязанность субъектов права законодательной инициативы рассматривать инициативы общественных объединений, или не существует правового механизма обязательности учета выдвигаемых общественными объединениями инициатив. Выработка такого механизма - задача ближайшего будущего.
Вернуться к оглавлению