Александр Рубцов

Реформа системы технического регулирования

Журнал «Сертификация», 1/2002, 01.2002

Реформа системы технического регулирования в Российской Федерации набирает обороты. Она затрагивает крупные интересы, поэтому отношение к ней неоднозначно. Много кривотолков от неинформированности, но и немало злонамеренных мифов.

Противоречия возникают уже в оценке существующего положения. Представители органов нормирования и контроля склонны приукрашивать ситуацию; те, кого регламентируют и проверяют, наоборот, нередко сгущают краски.

Созданная в стране система технического регулирования так или иначе обеспечивала воспроизводство экономики в советский период. В условиях тотальной госсобственности и директивы она была, пусть не самым эффективным, но зато основным стимулом качества и прогресса. На этапе обвала и первой стадии реформ эта система, оправившись от шока, позволила отчасти снизить издержки рынка, выходившего из состояния «дикости». Но сейчас она явно отстает от развития экономики и права в России.

Есть расхожий штамп: в нашей системе технического регулирования осталось слишком много советского и это жестко конфликтует с запросами рынка. На самом деле все не так плохо, как кажется, а гораздо хуже. Не желая ломать, но и будучи не в состоянии содержать на бюджете старую конструкцию, власть приоткрыла ей краны коммерческой подпитки. В итоге то, что было позволено временно и в целях выживания, стало системой и доходным бизнесом. Сложилась еще одна жестко монополизированная отрасль. Это самостоятельная сфера «услуг», безразличных к качеству обслуживания, навязываемых силою власти и по монопольным тарифам. Если в стране где-то еще и сохранился классически дикий рынок, не знающий необходимых ограничений, обеспечения прав сторон и организованной конкуренции, то прежде всего здесь.

Политическая установка на реформу данной сферы обусловлена пониманием масштабов проблемы. Сложившаяся практика технического регулирования является узким горлом на пути инвестиций (внешних и внутренних), а значит, экономического роста. Издержки административной ренты снижают конкурентоспособность отечественной экономики.

Эта рента включается в цену и перекладывается на население, что создает лишние социальные проблемы. Коррупция и моральный климат в бизнесе — отдельная тема. Наконец, страдает главная цель: обеспечение безопасности товаров и услуг, процессов их производства и реализации. Средства, которые могли бы быть потрачены на реальное обеспечение безопасности (ремонт, закупку новой техники и т.п.), идут на штрафы и взятки. Сфера контроля, в свою очередь, оказывается объективно не заинтересованной в совершенном соблюдении требований: исправное оборудование и безопасная продукция не приносят диссипативного дохода. Лавинообразно ухудшающаяся статистика жизни и здоровья населения, техногенных катастроф и т.п. — все это происходит при нынешней системе, а потому служит еще одним доводом в пользу ее глубокого реформирования, а не консервации.

Одна из главных задач реформы — повышение гарантий безопасности, обеспечиваемой сейчас на недопустимо низком уровне. Государство выделило на решение этих проблем больше, чем могло — возможность прибыльного самофинансирования, не перекрываемого никакими, даже самыми щедрыми бюджетами. Действительно, техника ломается, здания падают и горят, наконец, гибнут люди. Но не оттого, что в системе мало денег, а отчасти оттого, что она слишком занята их «зарабатыванием».

Существующая нормативная база содержит требования и по качеству (потребительским достоинствам), и по безопасности. В условиях рынка обеспечивать качество силами государства не нужно и нереально: то, чего не добивается конкуренция, государство на рынке в целом не компенсирует. В сфере контроля за продукцией тут же возникает свой «рынок»; в итоге сертификаты есть почти у всех, а на стадии обращения бракуется до 60% сертифицированной продукции. В то же время безопасность — это то, что государство просто обязано регламентировать и контролировать. Пока контроль и надзор не во вред себе инспектирует органолептику продукции, скажем, «Кристалла», народ травится и слепнет от совсем других продуктов и факторов.

Одна из основных задач реформы — не распылять силы, а сконцентрировать их, сделав безопасность главным приоритетом системы технического регулирования. С этой целью основополагающая часть наличной нормативной базы, содержащая требования по безопасности, выделяется в свод особых документов, составляющих национальную систему технических регламентов. Две основные особенности этих документов: а) в них содержатся исчерпывающие перечни требований, предъявляемых государством к тому или иному виду деятельности; б) они являются федеральными законами прямого действия.

Закрытость списка требований принципиальна. Это значит, что никто не вправе предъявлять предприятиям и организациям в качестве обязательных какие-либо технические требования, не содержащиеся в регламентах. Одновременно в Административный и Уголовный кодексы вносятся дополнения, предусматривающие жесткую ответственность за превышение полномочий контроля и надзора, ограниченных регламентами. Кроме того, закрытость списка требований открывает реальную возможность устранить дублирование регламентации и проверок, ставшее подлинным бедствием для частного предпринимательства и бюджета страны.

Идея «прямого действия» также понятна: избыточность и запутанность нормативной базы является закономерным следствием слабо ограниченного нормотворчества в ведомствах и на местах. Не говоря уже о многократном пересечении и внутренней противоречивости требований, категорически недопустимой в области технического регулирования. Отдельная проблема — нестабильность нормативной базы, крайне неблагоприятно сказывающаяся на взаимоотношениях контролирующих и контролируемых, а главное — на экономике.

Статус регламентов как федеральных законов продиктован и более глубокими факторами. Во-первых, это сфера ограничения прав граждан, производителей и потребителей: одни не могут произвести, а другие не могут получить продукцию, выходящую за установленные государством рамки. По Конституции Российской Федерации любые ограничения прав граждан могут осуществляться только федеральными законами, но никак не подзаконными, ведомственными или местными актами. Во-вторых, мировая практика уже ушла от устаревших представлений о якобы однозначном расчете и абсолютном обеспечении безопасности. Безопасность, как правило, относительна; вопрос в том, как мы считаем риски и какой ресурс можем позволить себе потратить на их предотвращение, учитывая, насколько мы богаты или, наоборот, бедны, в каком состоянии находится наша техническая база, основные фонды и т.д. Немецкие экологи в свое время со свойственным науке максимализмом рассчитали требования по экологической безопасности для Германии... а потом эти требования пришлось адаптировать к возможностям реальной немецкой экономики. Надо думать, для нас такого рода адаптация еще более актуальна.

Отсюда требование: нормы должны учитывать реальное состояние национальной экономики и техники. В прежней системе нормы часто выполняли роль регулятивов, рубежей, к которым надо стремиться. Их «обязательность» была условной: никто не покушался закрыть завод, выполняющий госплан, за отдельные отступления от идеальных параметров. Сейчас такого рода угроза стала обычной практикой. Нормы-образцы стали инструментом узаконенного шантажа. По действующим нормативам можно закрыть практически любое предприятие в России. Эффект такого «стимулирования» чаще бывает обратный. Это как если ребенку в 1 50 см установить норму в 1 70 см и для ускорения роста каждый день производить изматывающий замер и наказывать лишением обеда.

Роль такого рода стимуляторов должны играть стандарты. Но в этом качестве они не могут иметь статус требований, обязательных для исполнения здесь и сейчас. Стандарты — это, скорее, проекты будущих требований регламентов. Они подтягивают производство, а уже потом фиксируются в качестве достигнутой и обязательной планки. Соответствие стандартам стимулируется не директивно, а экономически. Если соответствие регламенту — гарантия безопасности, то соответствие стандарту — гарантия качества со всеми вытекающими отсюда преимуществами на рынке.

Внедрение такой модели требует более гибкой системы подтверждения соответствия с одновременным ужесточением контроля. Необходимо дать большую свободу для декларирования соответствия и добровольной сертификации, но усилить контроль за выполнением обязательств деклараций и сертификатов, ужесточив ответственность за невыполнение этих обязательств. В одном из президентских посланий Федеральному Собранию был лозунг: «Обещать выполнимое — обещанное выполнять!». Это можно перефразировать: «Предписывать выполнимое — предписанное выполнять!».

Санкции за невыполнение требований должны быть строго ранжированы и зависеть от меры опасности. Сейчас «высшая мера» — приостановка деятельности и отзыв товара с рынка — нередко применяется несоразмерно с реальной значимостью нарушений и по сугубо личному усмотрению. В правовой системе такие меры могут применяться только по суду (за исключением экстремальных случаев, специально оговоренных в законодательстве).

Понятно, что такого рода реорганизация не может быть проведена в одночасье, революционными методами. В то же время не надо и преувеличивать радикальность перемен, особенно в части действующих норм. Речь не столько о «разработке» принципиально новых документов, сколько о приведении в порядок совокупности существующих требований и их частичной ревизии. Основа будущих регламентов есть: она заложена в действующих ГОСТах, СанПиНах, СНиПах и т.п. Более того, эта основа должна быть известна не только специалистам, но и на каждом действующем предприятии (в той мере, в какой нормы пишутся для того, чтобы их выполнять, а не для того, чтобы доставать их в ходе проверок, как камень из-за пазухи). Насколько оперативно и качественно мы сможем сепарировать требования по безопасности и по потребительским достоинствам, определит уровень нашей профессиональной компетентности. Заодно это хороший повод пересмотреть требования, безнадежно устаревшие, избыточные, вопиющим образом не соответствующие мировой практике и т.п. То есть осуществить, наконец, то, что мы обязаны были сделать давно и в ходе обычной плановой работы.

Источник: http://www.nitr.ru/?con=issue&text=reftech